高培勇：城市财政难以协调城乡发展

　　以城市为中心的“城市财政”使70%的农民并未真正走入公共财政覆盖的范围。城乡协调发展也就进展缓慢。

　　★文/高培勇

　　财政均等化，是政府通过财政活动提供或生产的公共物品和服务收益，应无差别地

一视同仁地落在每一位居民和每一个企业身上。也就是在财政上要实行并坚持“国民待遇”。表面看来，这是一个很正常的事情，可是一旦落到实处就不那么被认同。最突出的表现，便是财政收支与农民之间的关系。

　　一位来自基层的副市长曾这样描述农民与财政之间的关系现状：发给农民的计划生育家庭奖励扶助金，尽管每月只有区区几十元，但已经令许多农民热泪盈眶。因为它毕竟是农民在新中国历史上第一次享受到的“准国民待遇”。

　　如此的话，虽有些沉重，不过，追溯并透视一下我国财政历史轨迹和现实格局，就会发现：迄今为止，构成我国人口70%以上的农村居民并未真正走入公共财政覆盖的范围。计划经济年代的特殊情形自不待言，在实施了改革开放27年之久的今天，农民所面对的来自财政上的“非国民待遇”，亦随处可见。

　　且不说现实财政支出的绝大部分投向城市，投给了城市里的企业和居民；就是农民所沾上的少许的来自财政支出的雨露，也用了一个特殊的称谓——“支援农业支出”，那就是可做可不做的事、可多做亦可少做的事。用之于它的支出，当然与城市里的居民有所区别。故而，农民子弟的义务教育，要由农民自掏腰包；农民必需的医疗卫生事业，要由农民自己去办；农村地区的公共设施，要由农民集资去搞；农民生活困难了，城市居民能享受的低收入的保障也不能适用；农民找不到工作了，城市居民能享受的失业救济也不能领取。

　　虽然也会不时听到所谓“取之于民，用之于民”的说法，但在人们心中，这里的“民”实际或主要是指“城市居民”。也正因为如此，我们的财政经常被称之为“城市财政”。

　　我国的财政运行格局之所以是今天的样子，有其深刻的历史原因。考究沿袭多年的二元经济结构以及计划经济年代的财政收入，基本上城市里的国有企业和集体企业便是两个可以追寻的线索。但问题是，市场化的改革，带来了财政运行格局的巨大变化。在财政收入体系中，国有企业所占的份额已经退居30%左右。包括集体所有制企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业等在内的多种所有制企业，以及农村居民和城市居民个人缴纳额，占到70%左右。收入的格局变了，支出的格局自然也要随之变化。用学界的说法，我们的财政的收入，正在由“取自家之财”走向“取众人之财”。

　　有别于以往的财政体制，公共财政体制的最典型特征，就是它以满足整个社会的公共需要作为自身的出发点和最终归宿。既要着眼于满足整个社会、而非仅是城市居民的需要，公共财政的覆盖范围就是要延伸至包括城市居民和农村居民的所有公民。如果农民仍然游离于财政的覆盖范围之外，无论如何不能算作真正的公共财政体制。所以财政的均等化应当成为公共财政体制的建设方向。

　　当然，理想与现实仍有很远的距离，但不管怎样，只要在城乡协调发展进程中融入财政均等化的理念，只要让政府的工作目的致力于财政均等化，只要在任何一届政府任期内做到拉近而不是扩大城乡之间的财政均等化上的距离，我们终会达到理想境界的那一天。三年来在有关“三农”财政收支安排上所发生的种种变化，就是一个良好的开端。

　　(作者为中国社科院财贸所副所长)

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