乔新生：地方政府发债面临的难题

　　地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，如果没有严格的约束机制，一些地方政府过分举债之后，将会出现破产问题。而我国目前尚未对政府机关破产作出明确规定，一旦地方政府破产，中央政府将承担怎样的责任，地方人大将作出怎样的安排，都必须通盘考虑。

　　财政部部长金人庆在向刚结束的亚太经济合作组织财长会议提交的报告中表示，中

央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券（9月13日《第一财经日报》）。这是完善我国财政体制，尊重和保护地方财产权的重要举措。

　　财产权与事权不相匹配制约着地方经济的发展

　　我国实行人民代表大会制度，地方人大选举产生地方政府，地方政府对地方人大负责。但由于我国实行分税制度，地方财政收入通过分税制度大部分转移到中央政府，有些地方政府财政捉襟见肘。从全国来看，地方政府享有财产权30%，但承担的各项事务占70%.这种财产权与事权不相匹配的现象，长期制约着地方经济的发展。中央政府为了解决这一矛盾，通过中央政府发行债券筹集资金交给地方政府使用的方法，解决了一部分地区财政枯竭的问题。但对于绝大多数地方政府而言，中央政府的转移支付和债务转移并不能从根本上解决问题。一些地方政府官员为了在短期内取得政绩，通过批租土地、炒作

　　当前我国房地产市场中存在的许多不正常现象，很大程度上是由于地方政府缺乏正常的资金来源而造成的。

　　允许地方政府发行债券，无疑解决了地方政府财政吃紧的问题。地方政府可以根据地方人大通过的发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。

　　更主要的是，由于地方政府拥有了自筹资金、自主发展的能力，中央政府与地方政府之间的关系将会更加成熟，地方人大在监督地方政府方面将会有更高的积极性，中国的宪政体制将会得到进一步巩固。

　　地方政府发债有赖于地方人大强有力的监督

　　但是，地方政府发行债券筹集资金面临着《预算法》的制约。我国《预算法》严禁地方政府举债，地方政府发行债券必须修改法律，而这样做就意味着，在短期内地方政府发行债券不会成为现实。

　　地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，如果没有严格的约束机制，一些地方政府过分举债之后，将会出现破产问题。而我国目前尚未对政府机关破产作出明确的规定，一旦地方政府破产，中央政府将承担怎样的责任，地方人大将作出怎样的安排，所有这一切都必须通盘考虑。

　　改革开放以后，为了集中力量办大事，中央政府与地方政府多次进行财政收入分配体制讨论。在上个世纪90年代中期，逐步形成了中央政府与地方政府的分税制度。现在看来，分税制改革缺乏强有力的制度支撑，部门规章、行政法规代替了法律和宪法的规定，分税制实施过程中存在着大量的矛盾和冲突。尊重地方政府的财产权，允许地方政府发行债券，必须首先解决中央政府与地方政府的财产关系问题，特别是要解决分税制中存在的一系列问题。如果中央政府与地方政府之间税收关系没有理顺，中央政府多取，地方政府就会多发债。这种中央政府与地方政府之间此消彼长的财产关系，直接决定着未来地方政府发行债券规模的大小，也影响着中央政府与地方政府之间长期稳定的财产关系。

　　打开地方政府发行债券的大门，其实是从深层次改变中国的宪法结构，从财产制度上将宪法所规定的中央与地方政府之间的关系明晰化。但是，这项制度的实施有赖于地方人大强有力的监督。如果地方人大不能发挥作用，那么，地方政府举债越多，产生的问题也就越多。只有充分发挥地方人大的监督作用，动员选民监督地方政府的行政行为，地方政府发行债券才不会引发严重的经济和社会问题。

　　允许地方政府发债有利于实现资源的合理配置

　　现在人们有一种担心，即地方政府发行债券会不会引发经济过热，中央的

　　当前我国居民储蓄额已经达到15万亿元，社会闲散资金还在不断增加。如果不为这些资金寻找投资渠道，那么，必将增大金融机构的压力，甚至会出现经济空转现象。允许地方政府发行债券，虽然面临着一定的风险，但居民购买地方政府债券之后，一定会更加积极地监督地方政府，防止他们盲目决策，造成重大投资失误。从这个角度来看，发行地方政府债券，可以在一定程度上促进中国民主政治体制改革，加强选民与地方政府之间的经济联系，约束地方政府的行政行为。

　　虽然现在设计地方政府发行债券的制度为时尚早，但是，充分考虑到地方政府发行债券所面临的问题，有助于我们打开立法的思路，进一步明确地方政府的财产权，在经济问题上充实和完善我国的宪法制度。

　　乔新生（中南财经政法大学教授）