李华罡：要依法治税而不是任务治税

　　税源不足的落后基层政府和税务机关，往往不得不为了完成考核任务、足额拿到自己的工资和政府的奖金而邪招百出，“买税卖税”、“寅吃卯粮”、“空转虚收”、“贷款缴税”等办法就在所难免。

　　据新华社9月20日报道，在我国中西部一些经济欠发达乡镇为完成税收任务，以回扣、返点等“优惠政策”从外地买税充账来营造政绩，并以此获取奖金和税收返还。其实，这

种现象不是今天才有的，早在1994年分税制改革之后，这种情况就出现了。虽然，有关政府部门多年以来一再倡导“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的原则。但是，这次调查发现，这种买税的现象不但没有消除，在一些落后地区反而愈演愈烈，呈蔓延之势，其背后的原因值得深思。

　　买税是分税制改革遗留的弊端

　　1994年我国实行分税制财政体制改革的时候，中央财政要拿走

　　但是，中央根据当年的情况给各省区设定了一个“两税”增长率，全国平均增长率为16%.以后每年的税收返还与各省区是否完成核定的增长率目标直接挂钩，对两税完成数没有达到增长目标并低于去年基数的省区，要扣减其税收返还基数。这样，虚构基数的地方不管有没有足够的税源，每年必须想方设法来完成中央预定的增长任务。于是，年年保基数就成了地方政府领导和税务机关的头等大事。在经济发达地区，当年虚构的基数留下的增长窟窿初步被消化了，但是在经济落后、税源有限的中西部地区，这个窟窿却是像滚雪球一样越来越大。因此，买税、引税、贷款缴税、收过头税等种种办法都粉墨登场。

　　传统的税收计划管理思维很难做到实事求是

　　这样的情况下，能不能完成中央给地方、上级给下级下达的每年税收增长目标，就成了考核地方领导政绩的一个重要砝码。只有获得足够的财政收入，拿到了足额税收返还，才能保证地方财政有钱吃饭、有钱建设。于是，地方政府对税务机关的政绩考核也是以完成任务为目标的一票否决制，并对于能够完成税收计划的税务机关给与奖励，超收的奖励和返还比例就更高了。我们看到，尽管早期的中央与地方的财政博弈已经给地方留下一个巨大财政亏空，为了政绩和吃饭的需要，上级税务机关在制定税收计划的时候，仍然要按照不低于上年的税收增长率和GDP的增长率的标准，来确定来年的税收收入计划，并把它层层分解到各级基层税务机关。

　　显然，这样的税收计划对各地发展的实际情况缺乏因地制宜的考虑，也很难做到实事求是。税源不足的落后基层政府和税务机关，往往不得不为了完成考核任务、足额拿到自己的工资和政府的奖金而邪招百出，“买税卖税”、“寅吃卯粮”、“空转虚收”、“贷款缴税”等办法就在所难免。沿海经济发达地区，则比较容易完成税收计划，为了不增大基数和以后年度完成任务的难度，往往税不收、缓收压库，这也为买税、引税提供了可乘之机。可见，税收收入计划与依法治税二者本来是相互依存、相互促进的。但在实际工作中，二者却被人为地割裂开来，或顾此失彼、或相互矛盾。

　　“任务治税”严重冲击着“依法治税”，制约着税收职能作用的充分发挥。

　　正确处理发展经济、完成任务与依法治税的关系

　　社会主义市场经济是法制经济，只有依法治税才能实现真正意义上的公平与平等，任何超越法律规范的人为调整只能破坏国家税法的严肃性和权威性。因此，除了要加大对贫困地区的转移支付力度，完善中央与地方财政关系外，更要坚持以法治税。

　　依法治税首先要遵循实事求是的原则。近些年来，由于我国经济发展的不均衡，中西部地区税源短缺与税收任务不断增长的矛盾比较突出，给组织收入工作带来较大困难。在这种情况下，就要从经济到税收的规律出发，主要精力放在发展经济上，而不是采取变通的办法来达到目标。否则，尽管在一定时期保证了税收计划的完成，但从整体和长远看，导致了生产经营者税负的不平衡，影响了公平竞争的市场秩序，不仅使税收

　　依法治税不仅仅要求纳税人必须依法纳税，更重要的是各级政府和税务部门首先要做到依法治税。对税务部门的考核要改革现行以任务为中心的奖惩制度，衡量税收工作的好坏应该主要看是否坚持了依法治税，应收尽收，对税收工作的考核逐渐由量的考核过渡到质的考核。当组织收入与执行税法发生矛盾时，组织收入要始终服从于执行税法。这样，才能既有利于组织收入，又有利于经济的健康发展。

　　□李华罡（中国社科院财贸经济研究所博士生）