公开征求意见的《物权法(草案)》因未对“公共利益”予以明确限定，曾引来争议无数。然而“公共利益”并非“物权法”上的专属概念，在现行的法律法规中，“公共利益”曾多次出现，其内涵外延同样因欠缺明文界定而成了一团可以被任意揉捏的泥。不少行政违法行为，就是在“公共利益”的宏大目标之下，肆意侵入私权空间的。
日前某市正如火如荼进行中的强拆市内户外广告行动，也打出了“公共利益”的大旗。因为强迁的范围将之前已经获得行政审批许可的广告也包括在内，户外广告商联合向法院提交了集体行政起诉状，要求撤销政府的违法行政行为。当地政府有关人士则称，如此整顿的法律依据之一，就是《行政许可法》第8条的规定：“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”。(9月21日《新京报》)
该市具体是为了什么公共利益的需要，而要强拆自己许可的户外广告呢？据该市户外广告清理整顿指挥部负责人介绍，本次清理行动主因，是为迎接服装节，创建最佳旅游城市，需要有一个良好的市容环境氛围。原来，是要“打扫房间好待客”。为了让前来过“节”的嘉宾看到该市良好的市容环境，所以作为这个城市主人的公众的利益就要为之让渡；为了能够夺得“最佳旅游城市”的殊荣，所以这些合法的户外广告都应当在强制拆除令面前“无条件服从”。
从表面上看，服装节和创建最佳旅游城市的确能让一定范围的市民受益，因此而蒙受损失的广告商和广告业主可能只占少数。然而，“公共利益”并不能简单地换算成受益者人数的多寡，亦需考察事物的性质和价值。正如中国政法大学教授蔡定剑所指出的那样，“一个健康社会的道德观绝不允许把多数人的享乐建立在少数人的痛苦之上”，我们同样不能为了成全多数人眼中的城市风景而想当然地去损害少数人的合法利益。
从实质上看，服装节和创建最佳旅游城市的最大获益者，应是当地政府和主持这些活动的官员。诚如前述，部分市民虽也能从服装节和最佳旅游城市的创建中受益，但这些活动以及为保障这些活动顺利进行而展开的强拆户外广告等措施，首先是一项包含了当地政府和主要官员意志的行政行为，其次才是一项意在为百姓造福为公众谋利的行政行为。“政绩”和“民心”常有重叠，却并非绝对一致。换言之，即便政府意志和官员意志在很多时间能够代表公众意志，也不能将之视为当然的“公共利益”。更何况服装节标榜“文化搭台，经贸唱戏”，本就蕴含着浓郁的商业氛围，创建最佳旅游城市则主要着眼于旅游及其附属行业，并非所有公众都能从中直接受益。这些都与少数人和少数商家的“商业利益”有着更紧密的联系。
从程序上看，合法的户外广告，是业经政府部门依法审批、许可的，这种许可是政府的承诺，不容任意变更。如果行政机关随意反复，不守信用，则公民信用、企业信用乃至社会信用也将在行政机关的示范之下，流失殆尽。《行政许可法》上奉为圭臬的“信赖保护”原则，要求政府对自己作出的行为或承诺应谨守信用，不得反复无常。所谓“人无信不立，业无信难兴，政无信必颓”，在今天这个信用社会里，“信赖保护”已越来越成为《行政许可法》领域的“帝王条款”，并渐有“君临全法域之基本原则”的趋势。然而我们有些官员却好像并不太在乎失信于民，该市城建局某领导在接受记者采访时就说，“这些资源都是广告商通过行政审批获得的，政府有权依法撤销这些行政审批”。言下之意，“这是我批的，我当然可以撤”。在人治思维之下，行政管理因政府意志或官员意志的改变而变化无常，行政决策与行政行为都不具有稳定性，行政机关与行政相对人之间也难有“和谐”，民间的创富冲动和创造活力也将因此而受到抑制。
退一万步说，即便强迁合法户外广告合乎“公共利益”，也必须充分尊重和保障行政相对人的财产权，并且严格依法定程序进行：一是非依宪法或法律规定不得剥夺、限制公民财产；二是为公共利益需要，相对人必须让渡财产权，应给予充分合理的补偿；三是应保障行政相对人的知情权、协商权、谈判权，以及提请司法救济的权利。
如果从纠纷解决的技术角度去探讨该市强拆合法户外广告事件，我们还会发现，一旦行政相对人在其权利遭到公权力损害时不能有效反馈、矫正和救济，必将导致事件的进一步升级。报道中的一个细节是，9月19日下午，该市户外广告商联合向中级法院提交了集体行政起诉状，要求撤销政府的违法行政行为，但市中级法院并未受理。对于不受理行政起诉的原因，相关人士讳莫如深。
“无救济则无权利”，当司法机关对行政相对人关紧了救济的大门，权利就已经死了。在“司法地方化”的尴尬现状之下，该市中级法院自觉服务于地方经济的“大局”，当是再正常不过的惯常决策。在“司法受制于行政”的制度背景之下，我们又如何忍心在应然的层面去要求中级法院担负起某种意义上的“破冰”角色？
这起强拆合法户外广告事件给我们的启迪，是亟待立法早日明确“公共利益”的边界。而一个能为政府与民众的争议定纷止争的司法制度，同样被期待。东方早报评论专栏作者 王琳 任大刚 单雪菱
