观察与思考封面：拱墅印象-怎一个变字了得。

　　城市化的目的与手段

　　本期独家策划，讲述的是杭州拱墅区自2007年底开始“秀美拱墅三年行动计划”以来的巨变。

　　我们以《拱墅印象：怎一个“变”字了得》为总标题展开报道。这是因为，拱墅这三年的求变、思变、转变、巨变，表面上呈现的是城市面貌之变，实际上却是以城市面貌之变为引擎，来实现城市功能之变，经济发展方式之变，民生改善之变。

　　这个曾被定位为工业仓储区的老城区，她的华丽转身，需要“大拆大建”，离不开“经营土地”。在过去的三年里，拱墅区共计政府性投入315亿元，主要用于城市基础设施建设和民生事业，其中绝大部分资金来源就是土地出让金。

　　对于以土地出让金启动城市发展问题，很容易使人联想到“土地财政”。

　　就在2010年12月27日，本期杂志的最后截稿日，《人民日报》还以差不多整版的篇幅批评了“土地财政”，直陈“土地财政不可持续”。文章披露，2010年，在国家有意控制地价过快上涨的背景下，各地的“土地财政”依然飙升到2万亿元。

　　客观地说，十几年来，“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有着很大的促进作用，功不可没。而充裕的“土地财政”，在资金上保证了城市的日新月异，进而为城市管理者彰显了政绩。所以，一直以来，地方政府有着以“经营土地”来“经营城市”的冲动。

　　但人们诟病“土地财政”，不是看不过地方政府由此获得了较为充分的财政收益，而是因为获得这一收益的结果不尽公平。这些年来，各地已成熟地创造了“征地—卖地—收税收费—银行抵押—再征地”的“经营城市”的滚动模式，但“在这一过程中，地方政府、开发商、银行成为最大的受益者”。而普通老百姓，看着高楼林立的新城市却往往高兴不起来，因为他们要为城市的高房价最后“埋单”，而且远远地超出了他们的承受能力。

　　这样的背景下，舆论自然高密度地关注“地王”，关注房价。

　　比如，就在12月27日的清早，本埠的浙江交通电台说：上周末，浙江义乌又产生了3.5万元/平方米楼面价的新“地王”。据称，“整个竞拍场面非常激烈，跟贺岁片一样有看头”。

　　再比如，同天上午的网络头条，是前一天温家宝总理走进中央人民广播电台“中国之声”直播间的新闻。针对“房价总理说了不算，总经理说了算”的提问，温总理在直播时回应说，他有信心让房价回归合理。

　　“土地财政”除了普遍的结果不公平以外，更严峻的问题在于前期拆迁过程的不尽合理。现实中，为了争取土地财政的最大量，政府往往压低补偿标准征地，在征地与卖地之间赚取巨额利润。而居民的抵制也未停止过，以致最近几年，征地拆迁引发的伤人，甚至致人死亡事件频发。

　　2010年9月的江西宜黄拆迁自焚事件，最后以宜黄县党政“一把手”双双被免职而收场。但是，9月20日抚州市委市政府的情况说明还称，宜黄县对钟如奎房屋的拆迁资料齐全、手续完备、程序合法，申请了强拆，全程没有任何违法违规行为。也就是说，在现有的拆迁政策条例下，宜黄的强拆是完全合理的。

　　之后，有“宜黄官员”在网络上抛出了“没有强拆就没有新中国”的言论，并广为传播。为应对这样的强拆思维，12月27日这天，北大众学者宣布将于当日向国务院法制办提交拆迁条例的修改意见，以促进“土地财政”的过程公平。

　　其实，“没有强拆就没有新中国”之所以为谬论，是因为他混淆了城市化的目的和手段两者的关系。

　　不错，为了实现城市化，需要对城市的旧住宅、旧工厂进行拆除，也必然会在征地、卖地间产生一定的利润以实现建设城市、改善民生的资金平衡。但，政府通过拆迁获取土地出让金及其相关收入，只是实现城市化的手段，其目的应是实现社会公共服务最大化，让市民安居乐业，让企业欣欣向荣，让城市宜居宜商，最终实现人与自然、人与社会的和谐。

　　在笔者看来，如果“经营土地”在当前体制下无可逆转，则关键是考察其经营土地的收益，是被用于华而不实的政绩工程、高消费或者是加工资福利，还是以这些收益为基础，撬动一个地区的统筹发展、和谐发展和科学发展。

　　从这个角度看，本期所关注的杭州拱墅区对土地和城市的经营，与其它地方的“经营土地”是有所不同的，除了拱墅的干部们一如既往的艰苦创业、只争朝夕的精神风貌值得推崇外，其中最大的区别在于以下三方面：

　　第一，在近万户的城市拆迁中，拱墅把拆迁的补偿标准做到了最大限度，并自创了“和谐拆迁”5条基本方法。最终，拱墅区的大拆迁，不仅没有引发一起群体性上访，反而出现了住户漏夜排队领号拆迁的场面。而且，拱墅区为拆迁户们准备的安置房，几乎全部是这个区沿京杭大运河的黄金地段。

　　第二， 拱墅在“经营城市”中，不是一味卖地，让房地产成为惟一的支柱产业，而是借机腾笼换鸟、转型升级、退二建三，大力发展服务经济、高新经济、总部(楼宇)经济和文化创意经济，实现经济发展方式的华丽转身。

　　第三， 最近三年，拱墅区将90%以上新增财力用于民生改善项目，真正实现了发展成果让人民共享、先享。“经营城市”的落脚点，始终被定位为实现公共服务的最大化。

　　拱墅的三年巨变，也许并不完美，但却得到了拱墅人民的赞许。究其原因，在于拱墅的“经营土地”更好地被用于科学发展和民生改善，人民的安居乐业始终被作为城市化的根本目的。

　　拱墅印象：怎一个“变”字了得

　　拱墅，一个老城区转型升级的样板

　　■观察记者  徐友龙

　　2009年9月25日晚，杭州环城北路上，一座全长78米，宛如“太空舱”的拱形跨街天桥惊艳亮相。这座被誉为中国“最美商业天桥”的跨街天桥，其南北端把杭州大厦购物城的A、B、C、D四幢楼宇连成了一体。需要说明的是，在行政区划上，前三幢楼宇位于下城区的地界，而2009年全新亮相的D座，则是拱墅区的地界。

　　那一夜，杭城各界为购物城的完美呈现而侧目。但翘首以待的不仅是商界和时尚界人士，还有拱墅区的党政领导们。在他们看来，这座天桥所标志的，不仅是一座购物城的连体，还是拱墅区转变城市发展方式和经济发展方式的一个标杆，是实施“秀美拱墅三年行动计划”以来，这个区域华丽转身的精彩一幕。

　　曾经被遗忘的角落

　　杭州市拱墅区，位于中国京杭大运河的最南端，以环城北路也即前述的杭州大厦购物城D座为起点，沿着运河向北12公里，其周边有87平方公里的领地属于这个区。

　　这是杭州人心目中的一个“老城区”。其实，早在十几年前，说它是杭州这座省会城市的“城区”，简直是拔高了。因为这个城区，仅仅17平方公里嵌在市中心的版图内，而且是最破败的角落：没有像样的楼房，工业厂房，低矮的厂区宿舍、棚户区倒是随处可见，城市基础设施建设和相关配套都非常落后。而其余的、其北部的70平方公里，准确地讲，是城郊结合部：地面上到处是“断头路”，地下没有任何管网，环境脏乱差出了名。

　　当然，如果说这就是拱墅过去的全部，却绝对不是事实。

　　拱墅在历史上以繁华闻名，而且，不是一般的繁华。

　　她因运河而名，“拱”即拱宸桥，是杭州市区一条横跨大运河、最高最长的石拱桥，也是大运河南端终点的标志性建筑；“墅”即“十里银湖墅”。

　　而“十里银湖墅”的出现，同样是因为大运河。京杭大运河肇始于公元前486年，全长1794公里，自北而南流经京、津两市和冀、鲁、苏、浙四省，是世界上开凿时间最早、流程最长的一条人工河。处于其最南端的杭州城，在隋唐前是仅有1.5万户人口的城镇，运河开通后，一下子成为江南各地货物北上的集散地，四方商贾云集于此。南端的所在地，即今天的拱墅区，自然也成为南北水陆的交通要道和繁华商埠。至明清时期，境内的北新、夹城、德胜桥、卖鱼桥等集市，造就了蜚声海内外的“十里银湖墅”。

　　可以说，自大运河开通以来，拱墅已繁华了2400多年。至近代，拱墅又迎来了新的发展机遇：当时，因为京津、津浦、沪宁和沪杭铁路及公路网的相继修建，并与大运河航道联网，又恰逢工业文明的兴起，近代工业便借着“天时、地利”，在运河两侧地区迅速发展。

　　从上个世纪下半叶开始，拱墅境内集聚了杭州钢铁厂、半山发电厂、中石化炼油厂、浙江麻纺厂、大河造船厂、杭丝联、杭一棉、杭二毛、华丰造纸、杭汽发等众多国营大中型工业企业，成为了杭州的工业摇篮。

　　境内的传统工业，曾经为浙江乃至长三角地区的经济建设做出过卓越的贡献。但时过境迁，当拱墅在地理位置上成为市中心的时候，他们无疑成为了区域城市功能调整的障碍，并且严重影响着城区的生活品质：工业生产导致的大气污染严重，老杭州人常说，“拱墅的天空永远是灰蒙蒙的。”而由于基础设施建设的滞后，工业污水、生活污水的直排，导致曾让杭州人引以为傲的运河，水体黑臭、垃圾遍布。当地居民说：“八九十年代，我们运河的水，包括整个城北的河道，鸭子都不愿意下去，太黑、太臭了。”

　　从90年代开始，杭州城日新月异，地上高楼大厦拔地而起，地下管网等城市配套建设逐渐完善，老城区居民生活条件大幅改善。但拱墅这个曾经的“工业仓储区”和名副其实的“城郊结合区”，却显得相形见绌：这里有相当一部分是居住环境差、基础设施和公建配套落后的旧区，还有居住在16万平方米危旧房里的4084户老百姓的居住条件和生活环境亟待改善。

　　90年代后，不少拱墅的旧宅处于将拆而未拆的尴尬时期，一到台风、梅雨季节，运河的水常常倒灌进建筑低矮居民的家中。每当这个时候，杭州市委、市政府领导必在区领导的陪同下到拱墅慰问群众。但群众却不买账，拉着领导们的手，就是一顿质问：“这个时候知道来看我们了，平常你们领导都在干什么，为什么不早点把我们这里规划重建？”

　　其实，在2001年萧山、余杭划入杭州城区后，杭州城市总体规划更加明确，用一句话形容，就是“东动、西静、南新、北秀、中兴”。 那几年，杭州以钱江新城、下沙副城建设为载体，实现城市的“东动”；以西溪综保工程和浙大紫金港校区建设为载体，实现城市的“西静”；以高新技术产业开发区建设为载体，实现城市的“南新”；以西湖综保工程为载体，实现城市的“中兴”；惟有拱墅境内的“北秀”，没有大的动作，成为了杭州城市建设的“短板”。

　　也难怪，那几年，拱墅的干部群众们私下里抱怨，城市的东、西、南、中都在市里大项目的带动和政策的扶持下，热火朝天地大干快上，唯独拱墅成了“被遗忘的角落”，无力更新。

　　事实上，决策者何尝不想让拱墅秀美起来，但地从哪里出？钱从哪里来？人往何处去？特别是一动就涉及四五百家工业企业的搬迁、上万户居民的拆迁，无疑是一个牵一发而动全身的复杂工程。

　　拱墅要变，但怎么变，变成什么样？拱墅人在深谋远虑，积蓄力量，伺机而动。