东方早报：宪法至上是建设法治政府的灵魂

　　作者：鲁宁

　　新华社昨日全文发布国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)。去年4月，国务院已先期发布《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)，向全国民众作出“十年建成法治政府”的严肃承诺。显然，《意见》是推动《纲要》贯彻落实的一份指导性文件。

　　《意见》把梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任等三大环节，作为推行行政执法责任制的主要抓手。以此为标志，就实际操作意义而言，贯彻《纲要》开始启程。

　　《意见》的价值主要在于操作价值。《意见》虽不属于《纲要》的“实施细则”，但在现阶段，《意见》却带有部分“实施细则”的价值。同时，《意见》本身还有个落实问题，其落实状况很大程度上又取决于能不能对“以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法”的人和事进行严肃的查纠———这是从原则层面上叙事。具体层面，首先要下决心减少行政执法的“不作为”和“乱作为”。

　　既然落实《意见》重点在于查纠的程度和力度，最好的办法就是对《意见》实施公开而透明的监督。《意见》将执法评议考核和推进执法责任制作为专列监督条款，究其监督办法和手段，仍依靠现有的行政监察体系和机构为主。

　　当然，《意见》也没有偏废外部力量监督。我们认为，人大、媒体、各类社会团体的监督应当加以强化，形式和内容要允许尝试和创新。说到底，各级政府依法行政是否言行一致，有否在行政执法中“不作为”和“乱作为”，最有发言权的就是人民群众。在这里，豁达的心胸和开放的心态是推行外部监督的关键。早报评论员注意到，国务院法制办负责人在答新华社记者问时强调了对《意见》落实情况的反馈，也就是说，《意见》的实施包含着完善。我们希望看到，日后若对《意见》作出完善补充，能增加外部监督的内容和办法。

　　邓小平曾指出：“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法律传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”邓小平的话至今没有过时，由于中国缺乏法治传统，人们尤其是各级官员的民主法制观念淡薄，依法行政很多时候还挂在嘴上、写在纸上。还有就是法律“治民不治官”的认识，以及仅把法律作为治人工具的观念，在一些官员的潜意识中仍根深蒂固。因此，借《意见》实施，对执法队伍特别是各级官员进行法治本质和内涵的再“启蒙”显得尤为必须。

　　从法理层面作解读，现代法治融会民主、自由、平等、人权等诸多价值观念，包含法律至上、民主政治、权力制约、司法独立、依法行政等丰富的制度意蕴，其核心则是依法行使国家权力。

　　几个世纪以来，法治理论与实践对政府权力予以高度关注，这与行政权力作用对象与人们生活联系的广泛性密切相关。二十世纪以来，行政权在很多国家被极度扩张，从而严重制约经济发展与社会进步的事实提醒人们，对行政权力的制约是国家权力制约的重中之重。因此，建设法治政府务必树立宪法至上理念。

　　法治的实质是宪治，依法治国核心是依宪治国。宪法至上乃法治最高体现，是中国法治建设的灵魂。只有理念扎了根，权力制衡、人权保护、矫正法律工具主义等观念才能依次扎根。以《意见》推动《纲要》落实，才能真正具备“认识基础”。

　　在特有的国情下，建设法治政府于十六大提出的“推进政治文明建设”具有直接和丰富的内涵。只有推进政治文明建设，才能为践诺“十年建成法治政府”提供宽松适宜的“社会生态”和政治保证。

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