作者：李凤章

　　1989年，青岛开发区开始建设第一批商业化住宅小区，由于当时国家对国有土地使用权最高年限没有明确的法律规定，当地便在土地使用权出让上大胆尝试，设定了20年的土地使用期限。今年6月，青岛开发区阿里山路部分小区住宅的土地使用权即将到期，如何续期、如何收费等问题引起媒体关注。当地政府部门表示：“在没有明确的国家政策出台前，一律不接受媒体采访。”(《京华时报》4月27日)

　　土地使用权到期了，业主们很着急。其实，《物权法》已经为他们续了期，这不需要任何合同，不需要当地国土部门的任何配合或者批准，国土部门为了保证土地使用权登记或者证书的正确性，最多不过将土地使用权的期限加以更正和明确而已。至于收费，举证的责任已经转移到了国土部门手里。而目前，尚未见到允许收费的法律依据。

　　为什么这样讲呢？因为《物权法》规定得很清楚，住宅类土地使用权到期后自动续期，而非出让合同到期后自动续期。区别土地使用权和出让合同及其出让金债务，对于理解这一问题极为关键。土地使用权的续期，仅仅是权利本身的延期，而出让合同到期后自动续期，却等于双方按照原有的出让合同条件，重新签订了一个出让合同，不但土地使用权的期限继续了，而且使用权人的其他义务，包括出让金的缴纳等，也将继续按照原合同执行。

　　因此，既然《物权法》白纸黑字写的是土地使用权自动续期，而丝毫没有考虑出让合同，那就意味着，出让金的缴纳，并不是使用权自动续期的必要条件。除非国家通过法律，明确规定，现在要对土地使用权人收取土地出让金或类似的土地使用费用，在此之前，任何部门擅自收费，都是于法无据的。

　　那么，国家是不是就可以立法规定再次缴纳出让金呢？此前有关土地使用权到期后有偿续期的讨论中，有人曾经提出了每平方米补交1000元的设想。这显然超过了民众的负担能力，不要说房屋所有权人一下子拿出10多万元来，就是拿出1万元来，估计都有难度——他们拿不出来的话，政府又能怎么样呢？还能把居民赶到大街上去不成？所以，即使国家立法对续期后的土地使用权收费，也无法像原来一样采取趸交的方式，而只能是按年缴纳，并且对低收入者加以减免。这样，所谓的出让金就变成了土地保有税。

　　其实，现在的出让金作为土地使用人向国家缴纳的所谓地租，本质上不过是税收的一种表现形式。出让金模式让国家免除了论证税收合法性的义务，从而降低了征收难度，但也带来了很大的问题。首先是土地财政的问题。其次，出让金以招拍挂的方式确定，数额和标准因地而异，因时而异，并且受到供需的影响，缺乏税收的稳定性和公平性。再次，出让金一次性缴纳，极大地增加了居住人的负担，对居民的其他消费产生了严重的挤出效应，不利于刺激内需。最主要的，由于出让金的一次性缴纳，居民保有土地期间，政府就很难再征收土地的保有税，而由于不必承担保有成本，居民购买房地产闲置囤积的行为就无法遏制，从而进一步加大了房地产的供需矛盾和投机。因此，从出让金制度向保有税制度发展，应该成为我国土地有偿利用的改革方向。

　　我国的土地出让制度肇源于香港特区，而香港早已明确在土地使用权到期后，以年租即保有税代替出让金的缴纳。虽然内地和香港的实际情况有很大差别，但内地没有理由仅学习其开端，而无视其转向。《物权法》的规定，无疑为实现这一制度变革奠定了基础。建议有关部门尽快出台保有税法，逐步废除出让金制度，这才是续期收费的最终解决之道。

　　(作者系上海大学法学院副教授)