于君博
简政放权一直是当下改革的重要内容。事实上，自2001年我国启动行政审批制度改革十余年来，行政审批项目呈现出“批发式减少，零售式增加”的格局。结果是，中央级、地方级掌管的审批数量依然庞大，尤其是核心审批项目岿然不动。市场、社会并未如预期般享受到简政放权的实惠。
简政放权为何这么难？仔细研究不难发现，已有改革措施是不定期且高度依赖中央政府自上而下推动的，带有明显的运动型治理特征。这种“运动式”简政放权的局限性日渐突出。
首先，在自上而下的权力清减过程中，中央相对部门和地方来说处于信息劣势地位，并不清楚具体审批权限对于市场和社会运行的实际影响。李克强总理曾指出，“有些审批事项，设立8年来，竟连一次申请都没受理过。说起来都好笑！”这种“笑点”审批权反映了部分审批事项设置不合理。可如果部门和地方在简政放权中剪除的都是这类审批权，那么权力清减不过是“数字游戏”罢了，办事难也得不到真正改善。
其次，集中整顿本身意味着中央权威的强力介入在时间上并不连续。要度过一轮简政放权的高潮，只要将整顿重点集中于审定权力清单上，而非强化事后监管和培育相关主体的自律机制。如果放权给地方、给市场、给社会后，出现过渡性问题或混乱，被清理的审批权就会恢复。
再者，高压之下的集中权力下放，易造成矫枉过正。在部分下级政府承接能力不足、市场和社会自发维持秩序功能尚未形成的情势下，“一刀切”地放开审批，容易造成混乱。
要克服行政审批权下放的“运动型”治理模式弊病，显然有必要将中央的集中整顿转化为“制度化”的治理，对部门和地方利益借前置审批来集中权力予以全面、持久的约束。审批权下放需要其他配套改革，诸如政府职能转变、机构改革、司法改革等。这些都需要充分的思想和资源动员，且改革周期较长，往往涉及法治国家建设和国家－社会关系的重要调整，有些难度甚至大于审批权下放改革本身。
不过，新一轮改革中晒“权力清单”的做法，为我国行政审批权下放的“制度化”开辟了“参与式”的治理路径。要简政放权应摆脱政府单打独斗的思维，越来越多地接纳公众力量参与。“权力清单”的公开，有利于中央政府在监督部门和地方行政权力问题上同企业及个人实现信息的共享，实现约束主体的多元化。“参与式”治理可以为全面配套改革培育有利的社会环境。当然，这非常有赖于中央政府释放积极支持部门和地方创新公众参与方式的信号，比如提供一些参与的方案或界定参与的尺度。▲(作者是吉林大学国家治理协同创新中心研究员)
