美欧在香港WTO会议上陷入粮食援助争议战

　　本刊特派记者 曹海丽 发自香港

　　粮食援助争议战在香港会议上意外爆发，证明农产品贸易谈判没有容易的领域

　　一个原本属于人道主义范畴的问题，因世界上最大的两个农业补贴国——欧盟和美国的争执升级而成为WTO香港部长级会议上的一个关注热点。

　　12月13日和14日，连着两天，英国《金融时报》在16版上刊登一幅1/4版的广告。画面上，四个非洲孩子并排坐在桌前吃饭。下面的标题是：“WTO的谈判者将从他们的嘴里拿走食物吗？”正文写道：贸易改革是好的，但限制向联合国捐助粮食将让这些孩子处于饥饿中。不幸的是，上千万依靠粮食援助生活的人将在多哈回合谈判桌上没有选择。广告主是联合国世界粮食项目(United Nations World Food Program, WFP)。

　　这个广告让欧盟贸易谈判代表曼德尔森非常生气。在13日开幕式后举行的新闻发布会上，他称，《金融时报》刊登这样一个广告“是不可理解的”。

　　这个广告显然是针对欧盟的。欧盟指责美国利用粮食援助作为隐性出口补贴的一种方式，提议取消实物援助代之以现金援助。美国对此不能认同。香港会议以来，双方在这一问题上的口水战愈打愈烈。

　　粮食援助是多哈回合农业谈判其中一个方面“出口竞争”(export competition)中的一项内容。根据2004年7月世贸组织成员在日内瓦就关键领域达成的框架协议，成员国将设定一个期限，取消所有的出口补贴。美国在今年10月10日提交的提案中提议定为2010年。但欧盟提出，只有其他隐性出口补贴形式也都取消后，才能讨论期限问题。

　　其他隐性出口补贴形式在框架协议中确认为包括出口信贷、国有企业出口(STE)和粮食援助三大类。其中粮食援助的主要提供者为美国和欧盟。

　　与市场准许入与削减国内支持(即国内财政补贴)谈判相比，出口竞争被普遍认为在多哈农业谈判中并不是一个难点，因为在取消所有出口补贴上各方已经达成一致。有争议的仅是何时结束。然而，粮食援助争议的升级显示，问题并没有想象得那么简单。

　　12月14日早上，欧盟委员会专门召开新闻发布会，解释欧盟在粮食援助问题上的立场。欧盟称借粮食援助之名实则倾销国内过剩粮食是对粮食援助概念的滥用。它带来的危害包括：扰乱当地市场；破坏当地农业；错置合理的出口以及规避世贸对出口补贴的规则。欧盟揭示美国在2003年共援助了价值26亿美元的粮食，全部购于美国市场，并由美国提供相应的后勤。这导致60%的粮食援助预算留在了美国国内。欧盟并称，美国用于援助的粮食占到其大麦出口的20%以及奶粉出口的50%以上。

　　美国和欧盟是世界上人道主义粮食援助最大也是最主要的两个提供者。然而在1980年代，欧盟受到一些非政府组织对用实物援助贫穷国家的批评和挑战。自1990年代始，欧盟逐渐采纳用现金援助取代实物援助。欧盟认为，用现金援助，由有信誉的非政府组织或联合国有关机构监控钱的使用，受国政府可以自己决定到哪里去买粮食，买什么样的粮食。从而减少变相出口补贴的可能。

　　“我们不是反对粮食援助本身，我们对此没有疑问，”欧盟农业和农村发展谈判官员HICK在发布会上说，“我们是对其他援助者利用这一名目行商业用途持批判态度。”

　　而欧盟贸易谈判代表曼德尔森亦多次强调只有解决了隐性出口补贴问题，设定日期才可能提上欧盟的议程。

　　一天前，美国贸易谈判代表波特曼在和世界银行联合举行的会议上，用“执迷不悟”来评价欧盟的“只用现金援助”要求。美国显然不认为这是一个值得小题大做的问题。“这只占农产品贸易的不到1%。”波特曼说。

　　相反，波特曼批评欧盟改为现金援助后，援助并未增加，反而日益减少。“我们每天有上千万人死于饥饿，要求食物。粮食供应并不充足。”

　　而在14日中午的新闻发布会上，美国负责粮食援助官员完全否认欧盟提出的美国粮食援助占到大麦出口近20%的数字，称是“无稽之谈(nonsense)”。美国自称只有5%-6%。美国认为实物的粮食援助是合理的，因为需要粮食援助的国家往往是供给有困难的。特别是在紧急情况下，现金援助更无法奏效。美国承认在如何定义紧急情况，以及具体的细节上，双方没有取得任何进展。“我们做了努力，但欧盟不接受。”

　　欧美在粮食援助上的口角升级，以及欧盟对这一问题的强调令很多人不解。一位美国国会日报记者透露，一位法国外交官向他表示，欧盟之所以在粮食援助问题上“较劲”是因为这个问题比较简单，比较容易理解。由于美国的粮食援助来自于政府补贴，取消粮食援助就可以直接取消补贴。而美国农业法案中的抗周期性补贴比较复杂，不宜理解和谈判。但欧盟农业谈判官员对此表示否认。

　　不过，旁观者不乏欧盟试图用粮食援助来转移视线的看法，比如，用粮食援助来拖延设定一个取消出口补贴期限。

　　欧美粮食援助的争议会在多大程度上影响其他的农业谈判，欧盟和美国的官员都未置可否，除了肯定双方在这一问题上远未达成一致。不过，双方在发布会上均表示接受援助的发展中国家更倾向于他们的援助方法。

　　肯尼亚政府顾问约翰·基努亚向《财经》表示，他更倾向于现金援助。因为实物往往要花一两个月才能到达。更为重要的是，实物援助，本地农民容易产生依赖习惯，没有自己生产的动力。如果现金援助，政府可以向农民购买。不仅向本国农民购买，也可以向周边国家更廉价的市场购买。

　　来自加纳一智囊机构的富兰克林·库佐则表示，他反对任何形式的援助，不论是实物还是现金，因为这些援助不能根本改变非洲的现状，反而使政府养成惰性。他认为，真正的改革应从非洲内部开始做起。

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