嘉宾：周广立(山东阳谷农民律师)

　　马怀德(中国政法大学法学院院长)

　　主持：朱煦

　　责编：董廷燕

　　主持人：听众朋友好，欢迎您收听中央人民广播电台《午间一小时》节目，我是主持人朱煦。在山东省阳谷县有一个农民叫周广立，从1995年开始他就一直坚持免费为当地的农民代理打行政诉讼的官司，一共打了好几百起，被当地的农民亲切的称为农民律师。今天我们《午间一小时》节目就把周广立先生从山东的阳谷请到我们北京的演播室，让我们一起来听听他为农民代理打官司的事情。我们为大家请来的另外一位嘉宾是来自中国政法大学法学院的院长马怀德教授，马教授一直致力于中国行政诉讼法学的研究，稍后我们也想请马教授结合周广立现象谈谈我国的行政诉讼法的困境和出路。我想接下来先问问老周，平时咱们当地的农民经常是叫您律师？

　　周广立：对。

　　朱煦：您同意这种叫法吗？

　　周广立：不同意。

　　朱煦：为什么？

　　周广立：因为我没有取得律师资格，我愿意他们叫我农民。

　　朱煦：我在您的名片上也看到了一个非常有意思的现象，您那个名片的第一行印着中华人民共和国农民，周广立，您今年是54周岁。虽然您不是律师，但是您是非常愿意帮农民兄弟打官司，可是一般人打官司就要坐在法庭上，那不就是像律师一样？

　　周广立：那不叫律师，叫诉讼代理人。

　　朱煦：我们在这儿顺便请马教授给我们解释一下律师和诉讼代理人是什么关系？

　　马怀德：律师是一种职业，就像教师工程师。代理人呢，按照我们的诉讼法规定是当事人打官司可以委托其他人代为打官司，他可以委托律师，也可以委托其他人。

　　朱煦：就是说任何一个公民都可以为另外一个公民打官司？

　　马怀德：可以这么说，当然律师和一般受委托代理的人有一个差别，就是律师要经过国家考试，现在已经改为司法考试了，要经过接受法律培训三年四年的本科专科通过了考试得到了律师资格才能在律师事务所开展职业。

　　朱煦：但是他们在法官上作为诉讼代理人出现有什么差别吗？

　　马怀德：有差别，律师毕竟是以专门诉讼或者法律事务为主要内容的一个职业活动，他可以在法庭上享有一些特别的权利，比如他可以阅览卷宗，可以复制一些卷宗材料，但是作为一般的代理人，在这方面就会受到一些限制。

　　朱煦：关于行政诉讼，老周你能给我们解释一下吗？

　　周广立：我理解的行政诉讼就是民告官，告行政机关。

　　马怀德：理解非常准确，行政诉讼就是公民法人或者其它组织认为行政机关的行政行为侵犯了自己的合法权益而向法院提起的诉讼，所以简称民告官。

　　朱煦：实际不是告某个人。

　　马怀德：对，刚才老周说是告行政机关，但是如果是检察院，法院或者其它部门出了错不能叫行政诉讼，行政诉讼仅限于对行政机关体系的诉讼。

　　朱煦：能举几个例子吗？

　　马怀德：比如国务院的各个部委，比如教育部，外经贸部。

　　朱煦：比如到了咱们县里面。

　　马怀德：县政府，教育局，公安局，土地局，规划局，财政局，环保局等等。

　　(音板：我国自1990年行政诉讼法正式颁布实施以来，民告官这种千百年来让普通老百姓想都不敢想的事情被越来越多的人民熟悉和了解，所以周广立的出现是农民法律意识觉醒的一种必然体现。请继续关注中央人民广播电台《午间一小时》节目《民告官所带来的思考》。)

　　朱煦：您作为一个农民为什么要帮助别人做这个事呢？

　　周广立：那是一个偶然的机会，在95年9月30号宣传行政诉讼法的时候，法院在阳谷大街上宣传的时候发给我一个宣传材料。

　　朱煦：您那天是去赶集？

　　周广立：对。

　　朱煦：是被宣传者？

　　周广立：对。我一看不相信这个事，哪有这个事，不会民告官，结果我试了一下，我们村一个叫潘兰英的。

　　朱煦：你们村的？

　　周广立：对，她三年前做了结扎手术，那年乡政府买了一个通气仪，检查一下她如果输卵管要是通气就是假结扎，假结扎就该罚款。当时她去检查院一检查，结果通气，乡政府认定是假结扎，当时把她扣押在乡政府，要罚一千块钱，你不拿钱就不放人。她的男人就去找乡政府了，说太冤，乡政府说我也知道你冤，但是逮到谁谁倒霉，这不是个人的事。那样就说往上告吧，抱着试试看的态度写了诉状交到法院。

　　朱煦：那是他到您家说老周帮我打打官司，还是您听说这个事，上他们家打官司？

　　周广立：我们经常在一块儿，知道这个事。诉状到达以后乡政府就找来了，他们说你搞清楚，敢告政府，真是胆大包天，会告胜吗？不会告胜，你们撤了诉我们算完，你不撤诉打输了官司不但给潘兰英结扎还给你老婆结扎。我跟潘兰英的爱人商量，说他肯定没理，有理他不会来找咱，咱们坚持告。定了开庭日期以后乡政府就找来了，说别告了，我们退给你钱。

　　朱煦：这个仗还没打你就赢了。

　　周广立：对呀。这事全村的人都知道，90%的人都说打不赢，告政府你能打赢吗？结果真管事，从那以后我就相信了法律，给我增强了信心。

　　朱煦：但是开始他们还是不相信的。

　　周广立：对，他不相信，我鼓励他打。

　　朱煦：你是不是还给人家许愿一分钱不收，我义务给你打。

　　周广立：是啊，因为行政诉讼的标底都非常少，一般都是乱收费，50块钱，100块钱，200块钱，没有超过1000块钱的，很少有超过1000块钱的。那是95年，法院收30块钱，多的收50块钱诉讼费，一个标底就是50块钱，他向法院还要交钱，他要考虑诉讼成本。

　　朱煦：那您到现在为止，打的标底最大的案子是多少钱？

　　周广立：千把块钱。

　　朱煦：执行了吗？

　　周广立：有的执行了，有的没执行，执行的不多。

　　朱煦：为什么在您告的这么多案子中主要是民告官的官司，像一些刑事诉讼您为什么没有涉及？

　　周广立：刑事诉讼我代理不了。

　　朱煦：专业性更强。民告官简单吗？

　　周广立：我认为简单，简单在哪里呢？就是说像乡政府罚款，一般都是连条都不打，再不然打一个白条，程序就不行。还有乡政府欠他的钱，或者因为计划生育把人关起来，有的关了四五个月，五六个月。

　　朱煦：听说还有一次是把有一个村的60户人家的房子都推了那个案子？

　　周广立：这是立不了案的。

　　朱煦：为什么呢？

　　周广立：因为你确实做错了事，非法生育，拒交公粮，假冒伪劣等等一些事情，还有非法占地，这些都判刑了，两年的三年的，现在都出来了。但是乡政府动用推土机把房屋推倒也没有法律依据，要判决乡政府是一定要败诉的。

　　朱煦：所以不立案了？

　　周广立：立案就要败诉，不立案就不败诉了嘛。

　　朱煦：我觉得我们在听老周讲这些事情的时候马院长也觉得非常有兴致，但实际这些事就是活生生的在我们身边发生。听了老周非常简短的讲述，首先给您什么印象？

　　马怀德：我很钦佩老周，在全国各地，行政案件明显的比其它案件难打，不容易打。第一它的标底比较小，30、50块钱，100多块钱，律师没什么利在里面，职业律师是不会代理这些案件，因为他要生存，这是难打的一个方面。再一个，刑事案件是民告官，直接针对政府机关，所以难度就更大。

　　朱煦：还不对等？

　　马怀德：对，小小的老百姓想跟政府做对，你要代理老百姓去告官难度就非常大。再加上老周说的有些行政干预，有的行政机关不适应当被告，来了之后他很不适应，觉得也没有面子，或者觉得这个事情还不能翻过来。

　　朱煦：您刚才说的不适应我们是不是可以翻译为不习惯，我怎么能当被告呢？

　　马怀德：对，有的机关从来没有当被告，你突然告他，他就觉得这事我多少年都这么干，怎么就变成了被告，而且还可能败诉，所以他不习惯。为什么我敬佩老周呢？因为在这种艰难的条件下有行政干预，收费低廉甚至不收费，官司又难打的情况下义务代理了这么多官司，我觉得很让人钦佩的。另外一个问题他刚才也讲到了，有些行政官司是比较容易打的，一旦立了案就觉得被告没理了，就败诉了。老周没有谈到有一个问题，行政诉讼它的特点是被告付举证责任，也就是我们说的民事诉讼的举证责任倒置。老百姓只向法院递交一纸诉状就差不多了，至于被告无论是处罚还是强制措施还是其它的行为做的对还是不对有没有法律依据，需要政府机关向法庭提交证据，证明它的行为是合法的。如果他拿不出足够的证据法院就可以让他败诉，从这个意义来讲民告官的诉讼就容易打一些。

　　朱煦：更容易实现，只要是能立上案，所以老周的胜率也这么高。

　　(音板：从1995年开始，周广立一直坚持免费为当地农民打行政官司共500多起，并且拥有高达80%的胜诉率。周广立永远记得这句话，作为他代理打行政官司的座佑铭：鼓起你的勇气，用法律保护你的权益，促使行政机关依法行使你的职权。请继续关注中央人民广播电台《午间一小时》节目《民告官所带来的思考》。)

　　朱煦：在这个过程中还是有比较难的地方，就是有些案子虽然您胜了，但是执行特别困难。

　　周广立：现在我知道了，不是执行难，而是不执行。为啥不执行？一个是农民抓过去了，说他父亲不交公粮提留，被乡政府申请法院执行，法院就依法拘留他，我说这是对的，应该拘留。第二天多交了100块钱，把钱拿了，我说这是对的，应该收。但是李太伟，他叫李太伟，他把乡政府告败了，因为乡政府多收集资费，法院判决偿还，那是98年，到现在已经几年了？一直没有执行？这不是执行难，是不执行。

　　朱煦：你体谅法院执行有难处吗？

　　周广立：法院说了不好执行，他不给你怎么办？我说你不拘留他吗？拘留这件事情就能办了，但是他说院长不签字，我不能去找院长签字，得你去找。我也不明白法律是不是院长签字才能执行的。

　　朱煦：马教授直摇头。

　　周广立：还有很多问题，法院立案，行政立案必须院长签字，不签字不能立案，还有不带身份证不能立案，我看行政诉讼法也没有规定不带身份证，院长不签字不能立案。

　　马怀德：老周讲的现象很典型，也很普遍。这也从另外一个侧面反映出我们行政诉讼法实施的艰难程度。照道理来说，刑事案件和民事案件都应该一样，原告只要符合法定的起诉条件，法院就应该立案，只要符合法定的执行条件，法院就应该执行。但是他为什么会遇到立案难，执行难呢？我觉得老周这句话说得对，不是执行难，是不执行，为什么不执行？我们分析一下原因，为什么不立案？为什么不执行？我觉得有几个原因：一是法院意识到这种民告官的案子一旦立案就很容易发现被告行政机关行为的违法性，就可能会让被告败诉，被告败诉以后紧接着就会让被告去执行法院的判决裁定，这样法院有可能得罪行政机关，或者让行政机关丢面子，所以有时候法院出于本身利益的考虑，多一事不如少一事嘛。

　　朱煦：而且我们现行的法院也好，检察院也好，虽然它是各级人大任命，但是它更多的，比如它的行政拨款——

　　马怀德：都要受到地方政府的制约，所以他不能不考虑地方政府的影响，在立案上本身就困难。好不容易老百姓打赢了官司，胜诉了，该执行了，它仍然是比较困难的，为什么？因为考虑到你要执行老百姓，让老百姓掏个百八十块钱，不执行，拘留这些措施都容易采取，毕竟你是单个儿的老百姓。但是政府机关不一样，比如公安局败诉了，要让公安局去承担这个责任，要赔偿，或者要让他执行法院的判决他拒不执行，谁敢把公安局局长拘留两天？这是实际困难，不是只在你们县里这样，全国都一样，被告拒不执行法院判决裁定而法院束手无策的现象很普遍。

　　朱煦：特别是在行政诉讼案件中。

　　马怀德：对。我想这是一个传统意识问题，被告，行政机关以及行政机关的领导人，负责人有一种传统的权利观念，认为我是代表人民的政府，我政府机关不可能做错事，做错事也不应该用这种方式对待我，这是一种观念问题。还有一种制度问题，就像你刚才说的，法院院长不签字就不能执行，没有法律这样规定的，决定生效了，裁决生效了就该执行，不是谁签不签字的问题，那是代表法律严肃性的东西，当然应该执行。但是实践中，很多人为了回避矛盾，为了避免激化矛盾，不愿意得罪行政机关，所以给你找出很多理由，必须院长签字，必须符合更苛刻的条件。实际没有这样的条件，法院的判决裁定，不管是对老百姓还是对政府都是一样的，只要它生效就要执行，不执行任何人权利一方都可以向法院申请强制执行。所以我认为你遇到的问题是一个体制的问题，也是法律意识习惯的问题，更是我们法律规定执行有关条款还不够严密的问题。

　　朱煦：如果从更具体的角度来看，您认为像这种类似行政干预导致行政诉讼过程出现的不公正、不公平，甚至偏差，那么我们在行政诉讼立法的过程中，能否给予更多的限制？

　　马怀德：最近我们刚刚开完一个行政诉讼法修改的研讨会。这个会上我们提交了一个修改行政诉讼法的建议稿，在原来行政诉讼法条文的基础上我们增加了很多条款，主要是针对诉讼法实施的这十几年来实践中出现的很多问题，为了解决这些问题我们希望完善这部法律，解决相关的问题。在法院的审判独立问题上我们强调了很多内容，其中包括一个很重要的内容就是关于设立行政法院的一个建议。因为我们现行的体制等于是普通法院在审理行政案件，而普通法院既审理民事案件又审理刑事案件，同时又审理行政案件，而行政案件的被告非常特殊，是行政机关，所以说当普通法院在审理以行政机关为被告的行政诉讼案件的时候就难免受到行政机关各方面的干预。而我们国家的体制就是现在法院的人财物各方面还有赖于行政机关的支持，尤其是财权方面，因为我们是分级财政预算，所以法院的财政拨款还是来自于政府预算部门，财政部门的拨款。再加上人事上的因素，我们认为现在法院审判不独立或者司法不公正，原因很多，但是其中一个重要的因素是政府的干预，政府对法院形成的有形或者无形的压力，迫使法律不能做到完全的公正。

　　朱煦：特别是基层法院。

　　马怀德：所以我们的建议是建立一个摆脱政府干预的，相对独立的行政法院系统，像我们说的军事法院，专门法院，它直接隶属最高人民法院。在各地可以设置一些巡回法庭，派出法庭，由这些法院可以摆脱地方的干预，独立的审理这些刑事案件，这可能是一种思路。但还有一些别的思路，比如我们说提高管辖的级别，比如县法庭你不相信它的公正性可以到市法院去审。

　　朱煦：但现在的规定呢？

　　马怀德：现在的规定是大部分案件都必须到基层法院，现在的规定它的初衷是考虑到很多行政案件都是非常基层的案件，不可能为了打一个50块钱的官司到省城里去，现在的规定也有它的道理。但是关键就是目前的法院难以摆脱地方政府不当的，非法的干预，这使得我们的行政诉讼案件审理起来比较艰难，执行起来比较困难。

　　(音板：自中华人民共和国行政诉讼法颁布实施以来，作为我国民主法制建设进程中一个重要的里程碑，十几年来，行政诉讼法在解决大量纠纷，保证人权，维护行政法制等方面发挥了重要作用。与此同时，在实践中又面临公民不愿告不敢告不想告，法院受理难审理难执行难等种种问题，对这一法律的修改已成必然之势。请继续关注中央人民广播电台《午间一小时》节目《民告官所带来的思考》。)

　　朱煦：再有就是老百姓不太愿意打这种官司，特别是民告官的官司，您觉得在这方面应该有什么样的改变？

　　周广立：我回家的路上调查过，你问他们什么叫复议？95%都不知道，什么是行政诉讼？95%都不知道。

　　朱煦：所以你要加强宣传。

　　周广立：我就想宣传，想宣传还怕干预。

　　马怀德：老周就在很好的宣传，通过自己的实践向老百姓传达了一个信息，就是你遇到这种事情不但可以打官司，还可以胜诉，这其实是用实践的方式做到了最好的法制宣传效果。

　　朱煦：现在我们也不得不看到在现实生活中上访这个情况确实让方方面面不但很头痛，而且很难。即使是上访者也付出了很高的成本，很多的痛苦，对问题的解决也未必是有利的，而接待上访的部门又承担了很大的压力，很大的负担，但是我们有些问题可以走诉讼的道路。像老周这样，可能不光对社会安定，对我们所有人的法制意识，通过法律来解决问题可以说是很好的榜样。

　　马怀德：对，我们现在社会的稳定因素取决于很多方面，我们的诉讼制度，尤其是行政诉讼制度，是保持社会稳定，保证人民当家作主的权利，推行政治民主非常好的方式。表面看它是一个个人和政府在打官司，好像在做对，实际它是化解老百姓和政府之间的各种矛盾，一种化解器，同时它也是维持稳定的一个非常重要的机制。如果这条诉讼的路走不通了大家都去上访或者都闹事，社会的稳定性就很难保证了，而且从更高的高度来看，行政诉讼是一种保证老百姓参与国家民主政治的形式。因为老百姓通过打行政官司，跟政府机关有一个沟通，有一个互相的了解，可以配合政府做很多的决定。

　　朱煦：而且他学会了按程序办事，不是我想怎么办就怎么办。

　　马怀德：对，等于是训练了老百姓的法制意识，使得政府也守法，老百姓也守法，出了问题都通过法律的途径解决，这实际是我们追求的一种法制社会。

　　朱煦：七年来可能在比较多的时候，特别是老周的周围还是有这种声音，这老周啊，整个一个刁民。您觉得出现这样的称谓，您怎么评价？

　　马怀德：这就必须反思一下我们社会中的传统意识和观念。因为我们很多的观念里面，老百姓服服帖帖做顺民是最好的，但你一旦站出来说政府机关或者政府工作人员的某些问题，甚至说不，甚至要跟他做对，要对簿公堂的时候，你的身份可能就从一个顺民变成所谓的刁民。但是我认为这种刁民我认为社会是需要的，人人都处于对政府机关，对政府行政人员没有原则的服从，没有任何原则的服从，那不仅影响民主心理，而且它直接关系到这个国家的发展程度。我们说很多老百姓的法律意识，人权意识都是在诉讼过程中，用法律手段解决争议的过程中，逐步得到训练和培养，这样的刁民我觉得这个社会不是太多，而是太少。

　　朱煦：而且对此老周有一个“刁官说”，相对于“刁民”。

　　周广立：为什么？你们增加农民负担，你们违法收费，你们就是刁官。

　　朱煦：是不是可以这么说，因为有了这些刁官，所以出现了这些刁民？

　　马怀德：这个社会有刁民不可怕，就怕有刁官。

　　朱煦：听说现在周围四个县他都是非常有名的，有的外县要打官司拿车接他他都不坐，为什么不坐呢？

　　周广立：农民挣个钱不容易，本县的我都骑自行车去，就20、30里地，没事练练身体多好。

　　朱煦：你也是为了不给当事人增加负担？

　　周广立：我打官司都是增加农民负担的，我再增加农民负担行吗？

　　朱煦：而且您特别体谅农民兄弟，您非常了解他们的情况。

　　周广立：对，我生在农村，长在农村，有些农民很苦。不过现在好一点，温饱问题能够解决了。

　　朱煦：马教授，刚才在我们的谈话中老周一直强调我可不收钱，农民兄弟本来就很困难，而且他们本来要我减少这种负担才让我帮忙打官司，但是他老不收钱，又在为他们服务。您觉得应该怎么评价？

　　马怀德：首先我非常敬佩周老师的义举，免费帮助老百姓打这样的官司，但这不是长久之计，因为你老周有这样的觉悟，但不能要求人人都有这样的觉悟。解决这个问题的根本之策还是法律服务体系要逐步完善，健全，我是希望和建议我们的法律援助之手不仅在城市里面向弱势群体能够伸去，而且向广大农村，真正需要法律援助的老百姓要伸出法律援助之手。因为我们越来越多的法律援助机构在建立，它的工作重心我觉得应该考虑在农村应该多一些这样的帮助。

　　朱煦：七年多了，周围的人，特别是跟您很亲近的人，我们知道在我们的录音间外面您的老伴就坐在外面，她刚才也一致跟我讲，我们不愿意他做这个事情，太害怕了，太吓人了，很替您担心，您也确确实实挨过打，打得还不轻，您接下来打算怎么办？

　　周广立：现在没事了，现在我的看法也有所改变，比过去强多了。

　　朱煦：您觉得家里人以后会更多的支持了吗？

　　周广立：还是不会支持，但是反对不会那么狠了，那时候哭着闹着反对我。

　　朱煦：您在外面跟人打官司累得要命，回到家他们还跟您又哭又闹。

　　周广立：现在不哭不闹了。

　　马怀德：我觉得像老周这样的人更应该得到尊重和理解，媒体也在报道这个事我觉得应该好好宣传。因为你做的贡献不仅是你们村里面，乡里面，县里面法律意识的普及，而是在于它真正的体现了我们行政诉讼法所要追求的最终目的，就是要保护老百姓的合法权益。只有你这样的人多了，这部法律才能称得上管用，能在实践中，社会生活中发挥它应有的作用。我们作为法律研究者或者制定法律，参与起草的人才会感到欣慰，如果这部法律谁都不用，谁都害怕用或者根本不把它当回事，就非常糟糕，非常麻烦。

　　朱煦：老周，您最后来说说自己的愿望吧，今后您最希望的是什么？

　　马怀德：我最希望农民多学学法律，利用法律来维护自己的合法权益，使自己的合法权益不受到侵害，希望行政机关依法行政，同时希望在法院依法立案，审理执行。

　　朱煦：而且老周还跟大伙儿说这张名片除了中华人民共和国农民周广义之外最底下还有一个最现代的通讯工具，是手机，13863564811，很有意思，他在后面打了一个括号，请勿直拨此号码，请短信联系，非常有意思，要给老周打电话最好发短信给他，他会给你打电话的。

　　周广立：我会给他发短信。

　　朱煦：非常有意思，在这里我非常感谢二位，感谢老周大老远从武松的故乡来到我们的节目，也感谢马教授参与我们今天的节目。我也想和我们的听众朋友一起期望在我们的生活中多一些像老周这样的人，让我们对他们有更多的尊重，支持，理解。在此我代表本期节目的责任编辑董廷燕感谢听众朋友的收听，再见！