新民周刊：整治“红袖章”之乱

　　撰稿／黄 祺(记者) 李泽旭(记者)

　　就在郑金寿落水身亡6天之后，北京大兴区一对与邻居发生纠纷的夫妇，被前来调解纠纷的联防队员殴打受伤。

　　类似的一幕幕时常见诸报端。“红袖章”之乱已是不争的事实。

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　　9月3日，公安部向全国公安系统发出通知，要求各地公安机关对聘用的治安员队伍进行专项清理：从即日起，各级公安机关一律不得从社会上招聘治安员，对于现有治安员，要按照“只出不进，逐年减少，彻底取消”原则，用3年时间陆续从公安机关清退出去。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。

　　公安部有关负责人表示，此次专项清理的对象是各地公安机关聘用的治安员，包括联防队员和协警员等用于协助开展治安保卫工作的辅助人员，不含由地方人民政府组建和保障、派驻到公安机关协助维护交通秩序的交通协管员队伍。

　　谁是“红袖章”？

　　“红袖章”是哪些人？

　　根据学者定义，“红袖章”指的是治安、联防队员，他们不是行政机关执法人员，而是受行政机关的委托行使管理权，辅助警察维护社会治安的人员。

　　协警队伍在中国已有数十年历史。中国人民公安大学治安系主任郭太生教授在接受新民周刊采访时说，“联防队”是现在协警队伍的前身之一，但成立之初的“联防队”与现在的“联防队”，人员来源已经完全不同。

　　他介绍说，当初的“联防队”是由社区各个单位选派人员组成，参加者一般要求身体条件较好，有维持社会治安的积极性，人品正直。当时的联防队员都为兼职，工资由所在单位发放，在社区中辅助警察维持治安。郭太生说，各单位出于维护社区治安、保障自身安全的目的，也愿意派出人员参加联防队。应该说，“红袖章”在维护社会治安中曾经发挥了积极作用。

　　在上海，1998年以前，共有3支辅警力量——工人纠察队、治安联防队、外来人口管理队。1998年3支队伍合并，成立了拥有12500名队员的社区保安队。根据上海市公安局提供的数字，到2002年，社区保安队在成立后的4年内，已经协助公安机关抓获各类犯罪嫌疑人22.8万人，破获刑事案件1.2万余起。

　　据专家介绍，辅警人员的来源后来越来越杂，地方政府、公安机关都可以从社会上招聘治安员，辅警的名目也越来越多，管理混乱的问题开始暴露。

　　某地一位在街道办事处分管司法工作的负责人告诉记者，就他的了解，除了治安协管这支队伍，当地目前还有交通协管、劳保监察协管、市容环境协管、环保协管、房屋协管、特种设备安全协管、市场计生协管、煤气安全协管等十几支队伍。

　　“许多具有执法职能的部门似乎特别钟情于成立各种协管队伍。”这位有着几十年基层管理经验的负责人说。

　　上海一位社区干部介绍说，社区保安队有的只归属警署管理，有的是街道办事处与警署联合管理。这些人员的开支主要来源于外来人口管理费等收费，他们的工资基本上在600元到1000元不等。

　　郭太生教授说，由于治安员有工资保障，而招聘管理治安员的机关把关未必很严格，治安员队伍在有些地区逐渐成为吸收企业困难职工、下岗职工的地方；在一些管理混乱的地区，各种背景复杂的人也开始进入辅警队伍。

　　如何治乱？

　　从法律上明确治安联防人员的权力和职责，是整治混乱的基础。

　　为了规范治安、联防队员的行为，目前各地政府和公安机关都采取了一些措施。云南等省份制定了地方法规管理治安联防队伍；广东省公安厅要求联防队员必须做到“四不准”，即不得自行对场所、特种行业等企事业单位进行治安检查；不得自行清查出租屋和流动人员；不得自行行使收容、关押、审讯等限制人身自由的权力；不得自行上路拦截、检查车辆。

　　但法律瓶颈仍然存在：没有一部专门法律明确治安联防队员的身份和一些根本性问题，比如：治安联防员拥有什么权力？他们由什么机构管理？谁为他们的过错承担行政责任？诸如此类，没有明确答案。

　　治安巡逻员是否可以携带警械？如何规定警械的使用？这就是存在普遍争议的问题，目前没有相关法律明确规范。在媒体报道的很多打人事件中，治安联防队员手中的警棍常常是行凶的武器。中国人民公安大学王大伟教授认为，治安联防人员根本没有携带警械的资格。

　　郭太生教授介绍，《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》中明确规定，人民警察按照法律规定使用警械，警棍是警械中的一种。《条例》第四条规定：“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”“人民警察依照前款规定使用警械，应当以制止违法犯罪行为为限度；当违法犯罪行为得到制止时，应当立即停止使用。”

　　“法规对警察使用警械的规定是非常严肃的，但现在治安联防队员使用警械的情况却非常混乱。”郭太生强调。

　　清退之后

　　公安部发出清退治安员的通知后，不少人在叫好之余，开始担心可能出现警力不足、社会治安恶化的负效应。

　　郭太生认为，警力不足问题在很多国家存在，我国也长期存在这个问题。他预计在取消管理不规范的治安联防队伍以后，国家会出台相关法规，组建责任明确、人员素质较高的协警队伍，参与维护社会治安的工作。

　　调动社会资源参与公共安全的维护是一种发展趋势。在一些西方国家，NGO(非政府组织)参与维护公共安全工作，已经形成了良性的运转。我国要面临的是如何规范社会力量的问题。

　　他说，香港的辅警制度是一种可以参考的模式。香港辅警队伍1914年出现，已经有近100年的历史。香港警务处从社会各阶层中招募志愿者，被接纳的辅警队员首先要参加“辅警基本训练课程”，训练课时共320小时。内容包括法律，警察实务、程序，警察规则、规例、步操等。

　　完成课时后，辅警将被派驻各警察单位工作。辅警警员每年还必须完成《香港辅助警队规例》中规定的“法定效率训练”，其中包括实习训练内容，具体是指24小时的人员管理及预先计划的行动，和96小时的区段巡逻。不能完成训练的队员可能会被要求退出。

　　2003年，深圳福田区尝试参照香港辅警模式建立了一支民防队，队员经过培训后在警察带领下上路巡逻，重点打击“两抢”等违法行为。

　　除了建立正规的辅警队伍，我国警察人事制度的改革也能够缓解警力不足的矛盾。郭太生分析说，与很多国家相比，中国警察的职务范围太广。在很多国家，政府招聘文职人员在警察机构中担任文职警务，像户籍管理一类的工作，就由这些文职人员来担任。

　　在公安人员的人事制度改革方面，深圳市已经开始进行相关课题研究。有媒体报道，深圳有关部门正在研究建立警察职位分类体系，将公安机关工作的人员分为警察、文职人员和合同雇员三类。

　　社会治安问题长期存在，警力不足的矛盾也不可能在短时间内彻底解决。但无论如何，不能以警力不足等为由，允许不正规的辅警队伍继续存在。整治“红袖章”之乱，凸现的是依法治国的正轨。

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