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新民周刊:整治“红袖章”之乱


http://www.sina.com.cn 2004年09月17日21:46 新民周刊

  撰稿/黄 祺(记者) 李泽旭(记者)

  就在郑金寿落水身亡6天之后,北京大兴区一对与邻居发生纠纷的夫妇,被前来调解纠纷的联防队员殴打受伤。

  类似的一幕幕时常见诸报端。“红袖章”之乱已是不争的事实。

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  9月3日,公安部向全国公安系统发出通知,要求各地公安机关对聘用的治安员队伍进行专项清理:从即日起,各级公安机关一律不得从社会上招聘治安员,对于现有治安员,要按照“只出不进,逐年减少,彻底取消”原则,用3年时间陆续从公安机关清退出去。2008年1月1日以后,各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。

  公安部有关负责人表示,此次专项清理的对象是各地公安机关聘用的治安员,包括联防队员和协警员等用于协助开展治安保卫工作的辅助人员,不含由地方人民政府组建和保障、派驻到公安机关协助维护交通秩序的交通协管员队伍。

  谁是“红袖章”?

  “红袖章”是哪些人?

  根据学者定义,“红袖章”指的是治安、联防队员,他们不是行政机关执法人员,而是受行政机关的委托行使管理权,辅助警察维护社会治安的人员。

  协警队伍在中国已有数十年历史。中国人民公安大学治安系主任郭太生教授在接受新民周刊采访时说,“联防队”是现在协警队伍的前身之一,但成立之初的“联防队”与现在的“联防队”,人员来源已经完全不同。

  他介绍说,当初的“联防队”是由社区各个单位选派人员组成,参加者一般要求身体条件较好,有维持社会治安的积极性,人品正直。当时的联防队员都为兼职,工资由所在单位发放,在社区中辅助警察维持治安。郭太生说,各单位出于维护社区治安、保障自身安全的目的,也愿意派出人员参加联防队。应该说,“红袖章”在维护社会治安中曾经发挥了积极作用。

  在上海,1998年以前,共有3支辅警力量——工人纠察队、治安联防队、外来人口管理队。1998年3支队伍合并,成立了拥有12500名队员的社区保安队。根据上海市公安局提供的数字,到2002年,社区保安队在成立后的4年内,已经协助公安机关抓获各类犯罪嫌疑人22.8万人,破获刑事案件1.2万余起。

  据专家介绍,辅警人员的来源后来越来越杂,地方政府、公安机关都可以从社会上招聘治安员,辅警的名目也越来越多,管理混乱的问题开始暴露。

  某地一位在街道办事处分管司法工作的负责人告诉记者,就他的了解,除了治安协管这支队伍,当地目前还有交通协管、劳保监察协管、市容环境协管、环保协管、房屋协管、特种设备安全协管、市场计生协管、煤气安全协管等十几支队伍。

  “许多具有执法职能的部门似乎特别钟情于成立各种协管队伍。”这位有着几十年基层管理经验的负责人说。

  上海一位社区干部介绍说,社区保安队有的只归属警署管理,有的是街道办事处与警署联合管理。这些人员的开支主要来源于外来人口管理费等收费,他们的工资基本上在600元到1000元不等。

  郭太生教授说,由于治安员有工资保障,而招聘管理治安员的机关把关未必很严格,治安员队伍在有些地区逐渐成为吸收企业困难职工、下岗职工的地方;在一些管理混乱的地区,各种背景复杂的人也开始进入辅警队伍。

  如何治乱?

  从法律上明确治安联防人员的权力和职责,是整治混乱的基础。

  为了规范治安、联防队员的行为,目前各地政府和公安机关都采取了一些措施。云南等省份制定了地方法规管理治安联防队伍;广东省公安厅要求联防队员必须做到“四不准”,即不得自行对场所、特种行业等企事业单位进行治安检查;不得自行清查出租屋和流动人员;不得自行行使收容、关押、审讯等限制人身自由的权力;不得自行上路拦截、检查车辆。

  但法律瓶颈仍然存在:没有一部专门法律明确治安联防队员的身份和一些根本性问题,比如:治安联防员拥有什么权力?他们由什么机构管理?谁为他们的过错承担行政责任?诸如此类,没有明确答案。

  治安巡逻员是否可以携带警械?如何规定警械的使用?这就是存在普遍争议的问题,目前没有相关法律明确规范。在媒体报道的很多打人事件中,治安联防队员手中的警棍常常是行凶的武器。中国人民公安大学王大伟教授认为,治安联防人员根本没有携带警械的资格。

  郭太生教授介绍,《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》中明确规定,人民警察按照法律规定使用警械,警棍是警械中的一种。《条例》第四条规定:“人民警察使用警械和武器,应当以制止违法犯罪行为,尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”“人民警察依照前款规定使用警械,应当以制止违法犯罪行为为限度;当违法犯罪行为得到制止时,应当立即停止使用。”

  “法规对警察使用警械的规定是非常严肃的,但现在治安联防队员使用警械的情况却非常混乱。”郭太生强调。

  清退之后

  公安部发出清退治安员的通知后,不少人在叫好之余,开始担心可能出现警力不足、社会治安恶化的负效应。

  郭太生认为,警力不足问题在很多国家存在,我国也长期存在这个问题。他预计在取消管理不规范的治安联防队伍以后,国家会出台相关法规,组建责任明确、人员素质较高的协警队伍,参与维护社会治安的工作。

  调动社会资源参与公共安全的维护是一种发展趋势。在一些西方国家,NGO(非政府组织)参与维护公共安全工作,已经形成了良性的运转。我国要面临的是如何规范社会力量的问题。

  他说,香港的辅警制度是一种可以参考的模式。香港辅警队伍1914年出现,已经有近100年的历史。香港警务处从社会各阶层中招募志愿者,被接纳的辅警队员首先要参加“辅警基本训练课程”,训练课时共320小时。内容包括法律,警察实务、程序,警察规则、规例、步操等。

  完成课时后,辅警将被派驻各警察单位工作。辅警警员每年还必须完成《香港辅助警队规例》中规定的“法定效率训练”,其中包括实习训练内容,具体是指24小时的人员管理及预先计划的行动,和96小时的区段巡逻。不能完成训练的队员可能会被要求退出。

  2003年,深圳福田区尝试参照香港辅警模式建立了一支民防队,队员经过培训后在警察带领下上路巡逻,重点打击“两抢”等违法行为。

  除了建立正规的辅警队伍,我国警察人事制度的改革也能够缓解警力不足的矛盾。郭太生分析说,与很多国家相比,中国警察的职务范围太广。在很多国家,政府招聘文职人员在警察机构中担任文职警务,像户籍管理一类的工作,就由这些文职人员来担任。

  在公安人员的人事制度改革方面,深圳市已经开始进行相关课题研究。有媒体报道,深圳有关部门正在研究建立警察职位分类体系,将公安机关工作的人员分为警察、文职人员和合同雇员三类。

  社会治安问题长期存在,警力不足的矛盾也不可能在短时间内彻底解决。但无论如何,不能以警力不足等为由,允许不正规的辅警队伍继续存在。整治“红袖章”之乱,凸现的是依法治国的正轨。

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