遏制：要技术 更要制度

　　地方私益害民秧国损地方，干系甚大。如果仅仅停留在对害的憎恶上，并把板子打在少数官员身上，既无助于问题的 解决，也是肤浅的。《新闻周刊》访谈了三位专家学者，他们从各自的专业背景出发，各开一剂良方。

　　让地方官僚集团私益最小化

　　毛寿龙(美国印地安纳大学博士后研究员)

　　不当地方利益被代表全局利益的上级政府、中央政府所反对，也为本地民众所反对，但为什么还会发生呢？

　　地方利益问题的制度原因有很多，在当前背景下，最主要的制度原因是集权与分权处理不当，权力配置缺乏适当的制 度基础。

　　这不仅是中国的问题，许多具有强大中央集权传统的发达国家和发展中国家都有类似的痛苦经历。

　　从制度分析的角度来看，这一问题的症结在于没有处理好两个层次的问题：

　　在技术上，它没有认识或者区分两种权力：中央的权力和地方的权力，以至于在集权的时候把地方的权力也集中到了 中央，在分权的时候把中央的权力也下放到了地方；

　　在制度安排上，它过分依赖行政权力来进行集权或者分权，尤其重要的是，它只是在上下级之间进行权力调整，而没 有为分权和集权提供适当的制度安排上下任何功夫。

　　正是这一制度缺陷，为地方官僚集团私人利益偏离公共利益轨道提供了广阔的制度空间。

　　找到问题的症结，有关解决地方利益问题的出路方案也就有了思路：

　　在技术上，区分上级政府和下级政府的权力，在适当下放权力的时候，上级政府也保留适当的权力。与此同时也要同 时给地方民众以一定的权力，赋予给立法机关、司法机关、新闻媒体以及非官方的社会组织以足够的权力，来监督地方官僚集 团。

　　在制度上，改变集权的制度，建立多种协商途径：让本地民众参与地方公共政策的决策过程，实行政务分开，让地方 利益反映本地民众的利益，而不是某此集团的利益；让不同地方政府之间有一个平等协商的开放的制度平台；中央与地方关系 、上下级政府关系不建立于简单的命令和被命令的概念基础上，而应该建立中央所代表的全局利益与地方利益的协商机制。总 起来说，政府间一个适当的制度平台是解决地方利益问题的最佳出路。

　　改革目前的财政制度

　　赵诚(山西省委党校教授)

　　地方私益，譬如榆林市横山等县政府非法出卖采油权的事件，这里面存在着深层次的原因，现行的财政制度是其中重 要的原因之一。

　　目前的“分灶吃饭”的财政制度，注意了培养地方发展经济的积极性的一面，而没有顾及到地区之间发展不平衡的方 面。

　　这几年高层虽然提出了财政转移，但没有法律的制度性规范，在执行时不可能照顾周全。目前除了东西部、沿海内地 差距外，一省之内也有贫有富。现行的财政制度分灶到县，甚至到乡镇，必然造成各省和一省内各县财政的贫富不均。

　　没有财务支持，地方政府谋求地方私益，利用自己的权力法外设租寻租，或以财力不足为由向农民乱摊派，就容易理 解了。

　　当前中央和地方政府虽然有责权划分，但不够明确。需要政府进行的经济基础设施和社会基础设施的必要投资，生态 环境的保护，社会保险，义务教育，特别是全国跨省的水资源调配，养老、失业、医疗等问题都不可能以县为单位进行统筹， 必须在全国范围内才有可能进行较为合理和公平、公正的统筹。

　　目前，国家正着力开发西部地区，而榆林式的财政贫困县在西部是一个更为普遍的突出的问题。国家应以此为鉴，除 了进一步精简机构外，在法律上，要确保每一级行政机构都能有正常的办公经费和公职人员的应有的工资待遇，否则这些落后 地区很难有一个好的投资软环境和社会发展条件。

　　因此，改革当前的财政制度是改善当前行政中诸问题的一个必要条件。财政制度的改革已到了确保西部开发战略的实 施，维护全社会共同发展必须解决的时候了。

　　从当前的情况看，国家应该有一个在全国范围内，不同级别政府各自的平均年度经费水平，这个水平除了各不同级别 政府机构应管辖事务必需的办公费外，还应以管辖人口多少等因素作为一个添加数。根据这个平均数的概算，全国各省之间进 行财政收入的转移。各省再根据该省财政收入在不同的县之间进行平衡，在财力上确保社会的公共权力部门都正常运作。否则 ，国家的政令法令在一些地区将难以贯彻。

　　统一前的联邦德国也存在“穷州”和“富州”的差别，他们的基本法(宪法)要求联邦“维护司法和经济的统一”， “联邦领土上生活条件的平等”。为此，基本法107条规定了“富裕州”向“贫穷州”转让部分财政收入的财政平衡制度。 通过这一制度，1969年后，最穷州的税收提高到州平均税收的95%这样一个水平。我想德国的做法或许值得我们学习。

　　调整地方不合理支出

　　周业安(中国人民大学经济学院教授、天则经济研究所特约研究员)

　　要解决这些问题,我认为应有短期和远期两个层面的目标:

　　远期目标是政治分权化。这并不是说要推行联邦式的政体。迄今为止，还很难证明联邦式的政体，就是最有效的政治 体制。但，有一点是政治经济学家的共识：政治分权化的核心在于塑造最终的政府监督人。

　　政治分权化，在近期内还缺乏实施条件，因为这涉及到权利的变更，会触动官员的既得利益，大大提高改革成本。我 主张采取渐进式的改革思路，近期内，调整政府间职能分配，解决地方政府的越位现象；围绕财政公开，加强地方政府财政预 算管理，解决财政管理中的缺位；优化支出结构，缩小支出范围；培育地方主体税种。

　　总体而言，地方政府退出企业活动，逐步实现地方自治，是地方财政改革的根本出路，试图绕过关键问题，而另寻捷 径，只会延误改革时机，加剧地方政治经济的风险。

　　本刊记者/章敬平采访整理

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