2004,土地风暴

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　　2004，土地风暴

　　中国政府铁腕整治全国违规用地纪实

　　□本报驻京记者邓瑾

　　年初以来，中央政府面临着三大压力———治理经济过热、保障粮食安全和维持社会稳定。在此背景下，土地治理整 顿成为人们关注的一个重点。

　　“最高层下了决心”

　　今年年初，温总理在国土资源部上报的一份反映耕地流失的材料上批示：“三令五申，收效甚微；触目惊心，后患无 穷。”

　　的确是“触目惊心”———截至当时，全国各级各类开发区达6000多个，开发区的用地面积超过了全国现有城镇 面积的总和，其中绝大多数是违规修建。

　　的确是“三令五申”———从国务院到国土资源部，依次发文要求治理整顿包括开发区等土地市场秩序。不仅如此， 数部委还对全国所有省市的土地市场进行督查，好几个调查组的组长都由正部长亲自担任。

　　中国土地学会秘书长黄小虎分析说，滥占耕地屡禁不止的关键是“政府还在那里搞经济”。

　　于是，4月底的铁本事件撞在了枪口上，并拉开了2004年中国土地治理整顿的风暴。

　　4月28日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，责成江苏省和有关部门对江苏铁本钢铁有限公司违规建设 钢铁项目有关责任人作出处理。

　　铁本董事长戴国芳不久即被批捕。

　　追查的结果让国务院震怒———在铁本在建一个大型钢铁联合项目过程中，当地政府及有关部门严重违反国家有关法 律法规，越权分22次将投资高达105.9亿元的项目分拆审批，违规审批征用土地6541亩，其中耕地4585亩，含 基本农田1200亩，并违规组织实施征地拆迁。

　　该公司通过提供虚假财务报表骗取6家金融机构贷款超过43亿。

　　“没有政府的支持，戴国芳根本没有能力来实施江边项目。”铁本一位高层痛心地说。

　　就在公布铁本被查处消息的第二天，国务院办公厅明发20号电报《关于深入开展土地市场治理整顿，严格土地管理 的紧急通知》，明确提出，在接下来的半年时间内，暂停审批农用地转非农建设用地，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规 划修改，暂停修改涉及土地利用的各类规划。

　　“三个暂停”被普遍认为是冻结了土地审批，也意味着中央最大力度的整顿全国土地秩序开始了。

　　“中央下决心了。”一位参与土地检查的官员说。

　　三把火

　　在“三个暂停”争取来的宝贵的半年时间里，国务院、国土资源部等部委做了三件事，一是检查验收；二是改革省级 以下国土资源管理体制，实行垂直管理；三是在土地审批解禁前9天，国务院出台了《关于深化改革，严格土地管理的决定》 ，防止反弹。从4月底至6月中旬，国土资源部、国家发改委、监察部、建设部、审计署等五部委组成9个联合检查验收组， 分三批从严对29个省、区、市进行了土地市场治理整顿阶段性检查验收工作。

　　这轮土地检查还罕见地动用了高端仪器——“用卫星遥感一查，哪里的耕地上起了楼，我们就奔赴哪里。”一位参与 检查的干部说。

　　经过治理整顿，2004年7月国土资源部宣布，圈地之风终于大体上被遏制。

　　实行垂直管理，就是要让国土资源部门独立于地方政府，而不是像以前那样，当地政府已批准的项目，土地部门只能 开绿灯、办手续。

　　改革省级以下国土资源管理体制，用温家宝总理的话说，就是为了“加强省一级的责任，提高土地管理效力，是严格 土地管理的一项重要措施”。

　　在12月23日举行的全国国土资源厅局长会议上，国土资源部副部长李元对国土资源部今年的工作作了总结。

　　除了核减了70.1％的开发区、压缩了64.5％的规划面积以外，还包括：清理出欠缴土地有偿使用费119亿 元，仅中央金库追缴入库的就有37亿元；全国已追缴土地出让金175.5亿元；全国共清理出拖欠、截留、挪用征地补偿 费175亿元，截至11月底，已偿还160亿；共查处土地违法案件7万多件，涉及土地面积3.5万公顷，6万多件已结 案。

　　李元说，今年是1998年成立国土资源部以来各级部门任务最重、压力最大的一年，也是成效最显著的一年。

　　警惕层层消解土地管理制度

　　2004年12月22日，原青岛市崂山区委书记王雁在济南受审，涉嫌收受巨额贿赂497万元。

　　在检察机关指控王雁的13起犯罪事实中，有10起与土地问题有关。这是去年年底国土资源部公布的5起土地违法 批租案中惟一一个进入了司法程序的案件。

　　其他被曝光的4个案件———天津空港物流加工区、山东省齐河县政府土地案、陕西省周至县政府土地案，以及南昌 市青山湖区政府土地案———最后都以行政或党纪处罚了结。

　　但值得深思的是，除了山东省齐河县政府在耕地上建高尔夫球场和别墅弄得动静太大，而被责成撤销有关占地文件外 ，这几个案子所涉及的园区或开发区，只要不是空置的，最后基本上都可以依法补办用地手续。所谓“补票上车”。

　　国土资源部执法监察局一位官员对记者说：“土地执法中，对违法违纪官员的处罚力度还是太小。有人错误认为，我 只要是为了地方经济发展，不是装到自己口袋里，即使是触犯了有关土地法律法规，也不会受到太大的惩罚。”

　　地方政府在保护资源和发展经济上始终处于一种矛盾的心态。这种心态左右着现在整个国土资源的保护，所以出现时 紧时松的问题。

　　11月26日，国土资源部公布了第一批通过规划审核的52个国家级经济技术开发区名单。至于地方级开发区的审 核名单至今并未公布。

　　“现在各省市都在保护开发区。”河南许昌一位负责招商引资的官员对记者说，“上有政策，下面的对策更多。比如 让开发区换了牌子，不叫开发区了，但是该招商还得招商。因为各地方政府之间都较着劲在发展经济，你不开发人家也在开发 。”

　　但他强调，一定要掌握好一个问题，那就是老百姓不告状。通常只要老百姓不告状，就不会成为“典型”。

　　有专家指出，还是要警惕地方政府把最严格的土地管理制度层层消解，最后效果受影响。

　　“耕地再流失，就要出问题”

　　所有人都已经看出来了———今年的土地问题，绝不单纯是土地问题。

　　农村土地纠纷已经取代税费争议成为了目前农民维权抗争活动的焦点。现在各地的农民上访，60％以上是同土地问 题有关系的，而80％以上上访农民是有道理的。中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘持此观点。

　　而在耕地流失带来的社会稳定问题外，久违的粮食安全问题也重新纳入高层的决策。

　　去年10月在国务院召开的农业和粮食工作会议上，据说温家宝总理掰着手指头跟各省的一把手算，你的粮库还有多 少粮，够吃多久。全国很多粮库告急。而仅仅两年前，中国政府才刚花了300多亿国债，历时4年，修建了国家储备粮库储 存多得卖不动的粮。于是，今年我们听到总理反复说，要实行“最严格的耕地保护制度”，要千方百计保住我国近16亿亩的 基本农田，因为这是保障国家粮食安全的底线。

　　另外，经济最活跃的地方，通常都是占用耕地最多的地方，但在过去都是中国的粮仓。现在这些地方发展工业，富了 ，继而成了粮食主销区。

　　于是保障粮食安全的问题就落在了中西部地区的粮食主产区上。中国面临的人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的。不 到世界10％的耕地，需要承载世界22％的人口。现在，中国的人均耕地面积仅有1.43亩，不到世界平均水平的一半。 而且预计到2030年，中国的人口将达到16亿。“需要建立一个新的机制，调整粮食主产区和主销区之间的利益关系。” 原中农办主任段应碧建议说。

　　这显然不是易事，牵涉到富省和穷省之间的利益调整。据记者了解，有关方面正在积极推进此事。

　　消除诱因，才能正本清源

　　国家从1990年代初就开始对土地进行治理整顿，但为什么地方政府的圈地运动至今仍需要铁腕治理？

　　专家们认为有三大诱因：一是地方政府普遍的“吃饭财政”迫使他们不得不以地生财，再去搞城市建设；

　　二是搞农业富不了，官员们要想在有限的任期内发展经济，共同的选择都是牺牲农地搞工业；

　　三是GDP等经济指标是各级官员的主要考核指标。

　　东北某省一位主管农业的领导曾私下发过牢骚，别让我们搞农业了，不仅每年要花几十个亿用于粮食的储备和保存， 而且由于要保护耕地，就没有什么建设用地来搞工业了，阻碍了当地的经济发展。

　　中央总结20多年改革开放经验而提出的科学发展观无疑有很强的针对性，发展就是要以人为本，要全面、均衡、可 持续。这也导致政绩观的重大变化。今年国务院提出，今后衡量一个地方的工作和政绩，不仅要看经济指标，还要看耕地保护 情况等指标。

　　“在土地问题上，政府应该是市场的守夜人，而非运动员。”中国土地学会秘书长黄小虎说。

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