《决策》杂志：湖北乡改引发乡镇撤留讨论

　　本刊记者 王运宝 发自湖北

　　2005年3月3日，湖北省干部编制工作会议在武汉召开。这原本是一次普通的工作会议，但出乎意料的是，此次会议传出了两则颇具震动性的“新闻”：一则是今年在全省全面推开乡镇综合配套改革；另一则是在乡镇一级取消政协机构，这在全国尚属首次。一时间各种议论纷纷登场。经历过多次“换汤不换药”的乡镇改革，在农业税全免的大背景下，湖北的

改革举措引起震动，也在情理之中。

　　从1999年咸安政改探索，到2003年湖北7个县(市、区)试点，再到2005年3月全省推开，走在全国前列的湖北乡镇综合配套改革，是如何操作和怎样破解改革难题的？湖北乡镇改革下一步又将落子何处？带着这一系列问题，阳春三月，本刊记者踏上了荆楚大地，寻求后农业税时代乡镇改革的答案。

　　培育生长“改革因子”的土壤

　　“现在还有必要问‘为什么’吗？目前阶段不是回答为什么改革，而是应该认真思考‘改什么’、‘怎么改’、‘改后怎么办’的问题！”3月24日，昔日的“改革书记”、现任湖北省委政策研究室副主任宋亚平在接受《决策》采访时，伸出三个手指在空中划过，并特意提高“分贝”，说出了这样一句发人深思的话。

　　的确，由于农村税费改革，特别是被农业税全免倒逼出来的乡镇综合配套改革，确实没有必要再问“为什么”。那么，问题的核心自然就落在如何操作上。“这需要政治艺术的拿捏，决策分寸的掌握，任何一项改革，必须谋定而后动。”宋亚平深有感触地告诉《决策》，这也正是作为咸安改革的策划者和实际操作者“心路历程”的总结。

　　在宋亚平看来，一个地方的改革能否深入下去，有两项工作一定要放在一切工作的前面，即“必须营造改革的浓厚氛围和培育能够生长出改革因子的肥沃土壤。”咸安的“五保合一”和外派干部到沿海发达地区打工，接受市场经济的洗礼，就是宋亚平所说的改革的氛围和土壤，“否则，任何改革都无法推出来。”正因为有了这样的平台保障，才能有“任凭风浪起，稳坐钓鱼台”的气魄，逐步将改革推进到乡镇综合配套改革的高峰。

　　湖北乡镇改革在咸安的“示范效应”下，经过后来的7个县(市、区)试点的“放大”，2005年3月在湖北全省推开。咸安区委办公室副主任兼乡镇综合配套改革办公室副主任朱光明认为：“从这个意义上来分析，其他地方很难照搬模仿湖北的做法，因为缺乏对改革因子的培育。”

　　综合配套改革是“吃中药”

　　“改革没有单行道，这是一次综合性的系统改革。综合性改革就是‘吃中药’。”宋亚平告诉《决策》。长期以来，那种头疼医头、脚疼医脚的乡镇改革是“按下葫芦浮起瓢”，反而越改问题越麻烦。中国农村问题的背后有深层次的制度原因，是经济体制运行和管理方式的问题。任何一项改革背后都是互相关联、互相影响、盘根错节的，只有系统改革才能达到创新管理的目的，像中医一样，通过综合性、系统性、五经六脉的调理来达到防病、治病的目的和效果。因此，湖北的改革从咸安开始就朝着系统化的方向前进。

　　另一方面，根据中医“重症需慢治”的理论，对于一些“病入膏肓”的乡镇来说，只能一个时期突出一个重点，集中力量各个击破，饭一口一口地吃，仗一个一个地打。朱光明告诉《决策》，以咸安为例，其改革操作分四步走：

　　第一阶段是从2002年12月到2003年3月，进行以乡镇党政领导交叉任职、建立乡镇“四办”和以两票推选、竞争择优为内容的乡镇管理体制及干部选用制度改革；第二阶段是从2003年6月开始的以撤销乡镇“七站八所”、组建农村服务实体和建立“以钱养事”的三农服务体系为内容的乡镇站所改革；第三阶段是从2004年7月开始的以乡镇站所人员置换身份、办理保险为内容的乡镇站所的深化改革，并启动了乡镇领导干部职务津贴消费货币化改革；第四阶段是从2004年10月开始的乡镇机关人员、财政所和区直延伸派驻乡镇单位人员的定编定岗和分流富余人员的改革。

　　湖北省在7个试点县的选择上也是颇费周折，突出体现了改革决策者在谋篇布局上的稳妥性。

　　湖北总体上分为三类地方：一是纯粹山区；二是丘陵地带；三是江汉平原。三种类型各不相同，尤其江汉平原的人口密度大，县乡两级的财政供养人数特别多，如果照搬咸安的改革模式，必然会涉及“七站八所”的问题不好解决。因此，2003年11月，湖北省委、省政府《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》(鄂发[2003]17号)的文件正式出台之前，召开了6次意见征求会，6易其稿，湖北省的决策者想在7个试点县放大试点的过程中，从实践中发现新问题，探索解决问题的新办法，并进一步加以统一规范，梳理出经验教训。

　　基于以上考虑，一方面选择的试点县要具有代表性。因为最困难的地方先突破，其他条件好的地方照葫芦画瓢，操作起来就容易得多。比如因棋盘乡党委书记李昌平《向总理说实话》一书而闻名全国的监利县，是最困难、改革包袱最重的县，被列入改革试点县之一。

　　另一方面，还要考虑财政负担的支付能力。湖北省委最初选择了5个县，经过反复比较，最后决定省财政拿出1.2亿元，给予困难县2000万元的支持。采访中大家普遍认为，这笔钱起到了强有力地推动作用。

　　在经过积极稳妥的试点基础上，2005年3月，湖北省决定将改革向全省铺开，总体来说，湖北省“吃下去”的乡镇综合配套改革这副中药的药效开始显现。

　　同时，也必须实事求是地承认，“是药三分毒”，任何药物都有副作用，用在湖北省也不例外。比如监利县的财政所工作人员上访事件、谷城县改革两起两落的折腾等等，对于这些矛盾，只能在改革中加以化解。

　　两种改革思路的交锋

　　“从一开始就面临着两种改革思想的斗争。一种是传统的改革思路，一种就是湖北省实践的改革思路。”在湖北采访期间，记者多次听到受访者说起这句话。

　　两种思路在承认“七站八所”提供社会化服务方面是一致的，都承认只能加强、不能削弱。但是在政府如何履行自身的职责和服务的时候，就产生了明显的差距和分歧。

　　持传统改革思路的人认为，“七站八所”的机构太多太乱，具有专业技能的人员太少，因此，需要重新核定“七站八所”，砍掉那些不需要的站所，继续保留必需的那一部分；然后精简编制，每个站所机构具有专业技术技能的3至4人留下来，继续留在政府机构编制内，由政府财政保证基本工资和日常经费。宋亚平认为，这实质上是在过去那种模式基础上进行修修补补，仍然走不出‘膨胀—精简—再膨胀’的怪圈。

　　从咸安改革和7个县试点来看，湖北的改革是进行彻底的系统重组，“拆庙赶和尚”，主要有三块：一是精减机构、党政合一、交叉任职；二是乡镇内设机构统一设立三个办公室；三是改革“七站八所”。站所实行整体转制或撤销，站所工作人员置换身份退出编制，中止财政供养，由“机关人”变成“社会人”、“市场人”，把“养人”变成“养事”。

　　从“站所”到“服务中心”，不仅仅是“翻牌子”，而是体制的根本性转变，从体制上切断伸向农民的手，杜绝了再走“收费养人，养人收费”的老路，仅咸安区乡镇机关事业单位2004年就节省开支1431万元。在一些专家看来，这是一次“改革内核”的改革。

　　没有“收官”的改革

　　农业税全免之后，其他省份也都在逐步开始乡镇改革。但是，宋亚平认为，仅仅在乡镇一级改革，只能说是高潮，而不是顶峰。三农问题是县域经济的主要问题，乡镇改革只是一个突破口，从根本上来讲，是要有县一级的改革。湖北乡改的这盘“新棋局”，还远没有到“收官”的阶段。

　　其实，很多伸向农民要钱的“手”，都是县一级政府机构的组成部分，若“乡改而县不改”，在实际推行中就会出现“改革悖论”：像农机、农技、畜牧兽医等农村公共服务必需的部门容易改；而那些伸在下面收钱的税务、工商等部门反而不好改，或根本就没有改。

　　记者采访中也看到，旧的站所被打破以后，新的中介、信息、科技、培训等服务性机构并没有全部及时建立起来。因此，改革进程中破立之间的时机拿捏，需要改革决策者的高超政治艺术，不能因为改革出现“工作空档”。

　　作为改革的一项重要内容，党政交叉任职、取消政协，虽然逐步形成了“一个目标、一个声音、一个步调、一抓到底”的协同运转局面，从根本上杜绝了过去“各吹各的号，各唱各的调”的权力分割现象，但是也不能回避大部分人担心的权力监督问题。至于如何加以解决，采访中记者没有求得具体的方案。

　　目前在以可操作性为主的情况下，大家都没有认真考究改革的合法性问题。毕竟改革的部分内容与现行的《基层政权组织法》等多部法律不符，这本身就给改革的反对者留下了可资利用的“把柄”。

　　“钱从哪里来？债务问题如何解决？”这是记者在湖北采访期间听到次数最多的一句话，湖北省每个乡镇的负债平均在1000万元左右，每个行政村是20-30万元。7个县试点，省里还可以拿出1.2亿来“买单”。但是，作为一项“自费改革”，2005年全省100多个县(市、区)都推开，钱从哪里来？记者在采访中了解到，武汉、鄂州等相对经济宽裕的地区省级财政不进行转移支付，但即使这样，湖北这场改革的成本也将是一笔庞大的数字。据悉，全省总的数额基本上已算出来，但是具体的发放政策，湖北省的改革决策者还没有最终确定。然而不管怎样，湖北省高层决策者已下定决定，争取这场改革能取得最大成效。湖北省委、省政府也已经决定在2005年下半年进行改革验收，到那时才能知道这场乡镇综合配套改革的最终结果和未来走向。

　　“按我当时的设想，只有乡镇综合配套改革是不够的，要上下联动、左右共振，就需要综合提出县域经济发展的系列方案，必须要有县(市、区)的综合配套改革，才能说是画上句号。”宋亚平对《决策》作了这样的总结。

　　“开弓没有回头箭。”人往哪里去？钱从哪里来？改革之后服务怎么办？这是任何改革都必须正视的最大难题，湖北也概莫能外。

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