挂职感悟（五）

　　引税之忧

　　对于困难乡镇如何度过难关，过去我们坐在省城里虽然有所了解，但体会并不深刻。

　　2002年5月，我带一组人到芜湖县最贫困乡镇之一的十连乡去检查个体工商户和私营

企业的发展状况，才对困难 乡镇如何度过难关及其引税的问题有了直接的感知。这个十连乡，虽然与县城的直线距离只有20里地，但是，听说在过去不 通公路的时候，从县城到乡政府办事常常在水路上要转两次船，即乘青弋江上的大船转乡间水渠的小划船。如果不抓紧赶路， 县里干部到乡政府办事当日不能赶回，要住宿乡里。这里是青弋江的迂回之地，过去沼泽地居多，水网密集。抗日战争期间， 芜湖县城(湾沚镇)为日本军队所占，但日本兵不敢轻易到十连乡一带。十连乡一带为陈作霖(原中纪委的负责人)的游击大 队经常出没的区域。如今，公路虽然修通了，但这里经济仍不发达。在检查十连乡个体工商户和私营企业的发展状况中，我发 现这个乡几乎没有几个象样的企业，只有几十个个体工商户。而且，与城市的个体工商户不同的是，他们的资本规模很小，全 年营业额也不过几万元，主要是一些村头村尾的小杂货店。通过对个私经济情况的了解，我不禁为这个乡的财政状况担忧起来 。乡党委书记告诉我，该乡全年财政收入150万元，国税不到20万元，农业税当时为50多万元，其余为近100万元的 地税收入。

　　面对这样的工商业状况，我在想这100万元的地税收入是如何取得的呢？在我的追问下，乡党委书记带着苦笑说， 主要靠“引税”。“引税”问题过去我在合肥市周边几个县区调查过。“引税”就是“买税”、“争取涉外税”，就通过一定 形式返还部分税款吸引外地企业到本区域来缴纳，作为本辖区征收的税款。十连乡的“引税”主要有两大来源。一类是本乡人 在外创办建筑安装公司，另一类是船舶运输公司。这两类企业具有较大的流动性，企业注册地点可以在芜湖县，也可以在芜湖 市以及上海、苏州等其他城市。或者，这类企业在芜湖县注册一个子公司。家乡人在家乡注册一个公司，便可转移部分税收了 。困难的乡镇，以这类企业为“财神”，动员他们在家乡纳税。这样一来，他们既能解决家乡的困难，又能获得巨额的奖励， 还能在家乡挣得光彩的面子。这类企业的业主大多是乐于接受“引税”的。而且，困难的乡镇之间在“引税”上颇有竞争，甚 至经济状况较好的乡镇有时也加入了这一竞争行业。企业的业主更乐于在其中“渔利”。引税竞争使奖励额占税收额的比重逐 渐攀升。合肥与芜湖虽然在地理位置相距不小，但这一比重似乎接近，大概是在竞争中取得的均衡点吧。在困难的乡镇做党委 书记或乡镇长，实际上“引税”是检验他们的工作能力的一个重要方面。如果这种能力过差，他们的上下级都会有怨言。

　　“引税”看起来是暂时解决了当年乡镇财政收入不足和收支缺口问题，实际上是违反了税收管理规定，造成税收成本 上升和国家税收流失。但是，我感到面对像十连乡这样的乡镇，每年义务教育的财政支出就需要130万元，我们又怎能对乡 镇党委书记和乡镇长去求全责备呢？引税问题，本身暴露出我国现行财税体制上存在的诸多缺陷。首先是税收制度设计上的缺 陷。其次，是财政分级包干体制的缺陷。乡镇一级，作为我国财政级次最低的一端，如果经济不发达，又要完全负责义务教育 等公共服务的支出费用，巨大的财政缺口，让县乡基层政府领导人承担了过重的财政压力。从另一个角度看，引税是一种从经 济发达地区向经济不发达地区的税源转移，尽管不合法，但却以一种独特方式，平衡着我国地区之间的财政收入差距。如果要 完全杜绝这一现象，其难度和成本十分巨大。

　　组建担保公司之慎

　　自1999年以来，全国各地陆续出现了信用担保中心和担保公司，对缓解中小企业“融资难”大有裨益。浙江省抢 在全国之先，所有县区都组建有数目不等的担保机构。这一风气也影响了芜湖县。

　　我到芜湖县挂职不久，就在一次个私经济领导组会议上研究到此事。担保机构的建设方案是：由县财政出资100万 元，县工商联会长、副会长各出资10万元，常务理事各出资5万元，计划大约归集300万元，建立芜湖县中小企业信用担 保基金；然后，委托县工商联会长组建担保公司。县工商联会长兼任董事长和法人代表，再面向社会聘任总经理及其他职员。

　　在这次个私经济领导组会议上，我提出这个方案不成熟，不同意立即表决。当时，参加会议的几位领导都很吃惊。他 们认为，县长已经初步答应财政出资，不借此机会十分可惜。我建议推迟决定这个方案，是因为它本身存在缺陷，让县工商联 会长、副会长、常务理事平均分配出资带有强迫性，不利于资本金的真正到位。更重要的是，我感觉到参加会议的人员对中小 企业信用担保的风险认识不足。

　　首先，和过去一样，他们过低估计了信用担保可能给财政出资带来的风险。其实，一年前芜湖县就发生过一件类似的 事情。省财政厅下达给芜湖县扶持民营企业的借款180万元，要求县财政担保。这笔资金性质是无息借款，要求一年归还， 滚动使用。这笔资金由县工商联很快发放下去，但到期后归还者却寥寥无几。中小企业信用担保的风险比财政借款要大，安徽 某市信用担保机构成立不足2年，就将数千万元担保基金损失贻尽。

　　其次，他们认为担保贷款可以优先为自己的企业扩大融资，不了解中小企业信用担保的性质。为了帮助个私经济领导 组成员加强对中小企业信用担保事业的认识，我组织他们到桐城市参观和调研。桐城市工商联组建有一个担保公司。这个民生 担保公司的董事长就是桐城市工商联的会长。民生担保公司的董事长给我们一行介绍经验时，特别强调了民生担保公司能够持 续经营几年的一个重要原因，就是公司章程中规定股东单位不准要求本公司为其融资担保。这条规定对芜湖县去调研的人员震 动不小。他们明白了组建信用担保机构，目的不是给自身融资，而是为了帮助多数中小企业解决融资问题，为了改善整个县区 的信用环境。

　　经过一个较长时间的反复认识，后来芜湖县有了第一家信用担保机构。这个担保公司是“民办官助”性质。县财政出 了很少量的引导资金，其余上千万元是民营企业的出资。

　　建立中小企业信用担保体系是世界上实行市场经济国家扶持中小企业发展的通行做法，是政府综合运用市场经济手段 调控国民经济运行的重要措施，是强化信用管理，化解和规避金融风险、改善中小企业融资环境的必要手段。我感到在中国国 情之下，县级政府建立中小企业信用担保体系相当为难。从理论上说，中小企业信用担保应当由政府供应。但财力有限，完全 供给几乎不可能。而且信用担保易于受政府行政领导的干预，出现“行政指令担保”的问题。如果中小企业信用担保完全交给 自由市场来供给，可能会提高担保基金的运用效率，降低担保的风险。但是，它的缺陷可能会出现在两方面：一方面中小企业 融资的负担要加重，私营的担保机构会千方百计提高收费标准增设收费项目，即使国家给予担保机构适当补贴和税费减免，他 们也会如此。另一方面，在国家实行严格监管的情形之下，担保机构可能会压缩融资担保的业务量，将资金转向其他经营业务 。这样一来，中小企业便很难得到信用担保的支持。

　　目前，推行非国有控股国有参股性质的担保机构比较适合我国的国情。这种公司由于有政府出面引导示范，组建快， 业务开展快，虽然免不了行政干预，但干预程度已大大降低。由于有政府的资金介入，在一定程度上提高了担保机构的信誉度 ，扩大了担保机构在当地的影响力。便于担保机构建立与政府之间的联系，有利于获得有关信息、培训、人才和政府支持，有 利于协调担保机构和政府有关部门及商业银行的关系。

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