华威先生的会议泥潭

　　-本刊记者 杨 敏 3月25日，在浙江省政府第五次全体会议上，省长吕祖善痛陈与高效行政取向相 反的文山会海之害。数据显示，仅2004年，由浙江省委、政府两办联合发文召开的全省性会议多达111次，平均2.1 个工作日就有一个会议。

　　文山会海不是浙江政坛的独特现象，上海一位官员在接受媒体采访时曾调侃说，“我不是在会场就是在赶往会场的路 上。”领导干部赶会场，成为中国政治生态最真实也最突

出的一道景观，一些政府官员成了现代版的“华威先生”。

　　3到6月，吉林、山东、湖南、广东等地纷纷出台具体措施，为深受文山会海之困的各级干部松绑，从控制会议规模 、限制发文数量，到扎紧财政“钱袋子”削减会议预算，再到干脆在每个月划定“无会旬”，各地做法不一而足。然而，对文 山会海这一行政顽疾，以上做法能否取得实效，还有待实践检验。

　　二律背反导致“华威的烦恼”

　　华威先生是谁？

　　他是张天翼同名短篇小说中一个极为经典的人物，是个整天忙于出席各种大大小小的会议，总是迟到而且总是提前离 席的政界忙人。他迟到是因为刚出席前面一个会，提前离席是因为后面还有会等着他去开。华威先生的经典台词是：“我恨不 得取消晚上睡觉的制度，我还希望一天不止二十四小时，救亡工作实在太多了。”

　　“希望一天不止二十四小时”，70余年后，我们许多官员还跟华威先生一样，需要面对没完没了的各色会议。

　　《决策》在采访中了解到，我国每天召开的各种会议大约240万个，全国每年的会议经费高达1000亿元。不仅 仅是省里会多、市里会多，就连最基层政权乡镇政府也陷入无边的会海之中。据四川省委政研室调查，某县2003年召开涉 及乡镇的会议多达375次，平均下来，至少一天就有一次乡镇干部参加的会议。

　　会议多自然有其自身的逻辑。2004年11月，四川省党建研究会开展了一次有意义的调查，问卷结果显示，有3 9.3%的人认为市一级的执政手段主要是“开会、讲话和发文件”，县一级持此观点的人达41.7%。在相当一部分干部 眼中，除了开会发文件，已经没有其他工作手段。各级干部一边抱怨文山会海，但同时又患上严重的会议依赖症，由此可见， 文山会海现象也有其“合理性”的一面。

　　在现代管理中，会议作为不可或缺的管理手段，往往成为组织笑话的主角。有人说：会议的目的就是决定下一个会议 何时举行。这句话尽管稍嫌偏颇，但同时又逼近真实生活。

　　北京师范大学教育学院副教授程凤春认为，会议中存在三种形式的二律背反，而这正是导致官员“华威式烦恼”的直 接诱因。这种二律背反首先体现在人们一边抱怨会议太多，一边渴望参加会议。参加会议与否关乎政治地位，这种象征性意义 使得人们怀有一种普遍心态，不能参会是资格的丧失，意味着组织边缘化的危险。而华威先生也曾因为没有受邀参加一次“战 时保婴会”大为光火，对华威先生的这种心态，我们的政府官员应该都是深有体会。

　　在程凤春看来，会议的二律背反还体现在一方面抱怨会议太长，另一方面又主张各方意见的充分表达。“让每个人都 有发言的机会”，这是会场上司空见惯的一句话，于是短会开成长会，发言的人尽管离题千里，但仍然滔滔不绝。难怪华威先 生总是在会上要求提前发言，因为他知道会议一开起来就无休无止，他没有足够的时间去陪会。

　　最后，会议中经常发生的简单问题复杂化和复杂问题简单化现象也是二律背反的一个重要方面。一个小议题，责任不 大，参会者人人都愿说上两句，这样就使小问题变复杂；而一个被认为“兹事体大”的重要议题参会者却噤若寒蝉，导致议题 得不到充分讨论。

　　程凤春对会议二律背反的经典概括，既是对华威先生烦恼的深度解剖，也点中了当下各级政府会议效果低下的命门。

　　看来，现在到了为“华威先生”做细致诊断的时候了。

　　体制弊端造就“华威先生”

　　张天翼没有在他的小说中明示造成30年代华威现象的社会背景，自然有其春秋笔法的特殊用意，但如果细心品咂现 代版华威现象，我们就不难发现当前各级政府文山会海的根源所在。

　　文山会海的根子到底在哪里？对这个问题，温家宝总理在今年两会期间出席陕西代表团小组讨论时态度鲜明：“文山 会海的根子在政府职能转变”。

　　如果从目前各级政府职能定位上看，政府“上管天，下管地，中间还要管空气”，正因为政府管了许多管不了和管不 好的事，才导致文成山，会成海。

　　正如温家宝总理所说，政府职能就是经济调节、市场监管、公共管理、社会服务。“对政府职能后两项任务公共管理 和社会服务，一些领导干部过去知之不多，工作力度不大。而这两项任务是政府极为重要的职责，恰恰是政府最为薄弱的环节 。去年抗击非典教育了我们，使我们懂得了处理公共突发事件，搞好公共管理的重要性。还有，社会服务这项任务太重要了， 管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。把政府职能这四条 完整准确地认识并掌握好，文山会海就会减下来！”

　　职能定位问题真的是文山会海的直接诱因吗？《决策》在采访中一直努力寻求佐证。湖北省咸安区横沟桥镇党委书记 程传利在接受《决策》采访中深有感触地说，在横沟桥实行乡镇综合配套改革之前，他2、3天就要去区里开会，改革后一个 月内一般只去区里三次。程传利分析说，导致这种变化的原因是在综合配套改革中，将乡镇七站八所从政府职能中剥离出去， 实现减人减事，将社会性管理事务让渡给新成立的服务中心。

　　除了政府职能定位，政府独特的权力架构被认为是造成文山会海的又一重要原因。北京大学电子政务研究院杨凤春院 长告诉《决策》，这首先与中国政府制度的上下级关系有关。“中国实行的是严格的集权制，条条、块块并举，上级对下级实 行严格的指导和监控，势必事多、文多、会多。假设各级政府都有自己的自主权范围，很多事情也就无须听别人的号令，只需 依法行事就够了。”在杨凤春看来，文山会海还与上级对下级的管理、监控手段有限相关。“上级毕竟精力、耳目有限，对下 级的监控不过挂一漏万，很多仅仅是具文，这不过是大家都心知肚明的潜规则而已。”他还认为，有关绩效、评价的手段与机 制不健全也是不可忽视的一点。下级是否重视某一件事，判断、衡量的标准被简约为是否为此而采取了一些形式的动作——— 开会、发文件，实际上这是最省力气的做法。

　　宁波市政府信息办主任陈刚博士对此观点也表示认同，他认为，中国政府行政权力架构是五级政府设计，这种金字塔 式权力结构，导致组织内正式沟通路径漫长，发文与会议作为一种有效信息沟通途径，肯定会从上到下呈现指数级增长，越到 基层越受文山会海之害也就在所难免。金字塔式权力结构还导致了深具中国特色的官场文化，在官本位的影响下，级别观念、 长官意识使得中国官员养成了乐于训话的习惯，所谓“以会代训”就是典型。一些领导干部的工作就是开会、视察，讲排场、 搞戒备、搞迎来送往、工作汇报，这些形式主义的做法导致政府部门的运行低效。

　　安徽省滁州市市长缪学刚在接受《决策》记者采访时认为：“文山会海的根源是管理体制的问题，重要表现就是职能 交叉导致政府部门协调难题。”由于机构设置重复，领导班子职数不精简，导致分工过细，必然有通过开会发文统一思想、协 调动作的诉求。

　　而最近引起人们关注的领导小组现象，也是以解决“协调难题”为逻辑起点的加层权力，其衍生物就是文山会海。2 004年8月，安徽省亳州市正式下文撤销101个领导小组，宣布这些引发文山会海的加层权力退出舞台，这一举措在当地 引起极大震动。亳州市效能办负责人告诉《决策》，2000年4月亳州建市，出于工作需要，在政府“搭架子”的同时，许 多立足于协调功能的领导小组应运而生。4年中，仅以亳州市委、市政府名义成立的领导小组多达236个。这些领导小组绝 大多数形同虚设，有的甚至名存实亡。亳州的主要领导干部身兼数十个领导小组负责人，整天忙开会，忙发文，而撤销领导小 组之后，干部的一部分精力从文山会海中解脱出来，当地一位干部告诉《决策》：“去年撤销领导小组的做法给亳州带来的最 大好处就是行政效能得到了很大提高”。

　　管理体制上的弊端，是隐藏在文山会海纷繁复杂的表象下的本质，也是现代版“华威先生”的始作俑者。那么，从现 代管理者的要求看，“华威先生”最缺乏什么样的素质呢？

　　让“华威”成为“罗文”

　　原中国海洋石油总公司总经理卫留成就任海南省省长后，曾在1个月内做了57个批示，但回过头来检查，发现只落 实了两件，其它的原封不动，石沉大海。对此，卫留成“幽”了自己一“默”：“原来不知道当省长是干什么，现在知道了， 就是开会、讲话！可是谁来落实，怎样落实？”

　　2004年开始，海南省率先在全国倡导和培育政府执行文化。春节前夕，很多厅局级领导以及市县领导收到卫留成 送的新春礼物，一本《致加西亚的信》。“别问加西亚是谁，把信送给他”，这是一本有关送信人罗文的故事，故事里，送信 变成了一种具有象征意义的东西，意味着忠于职守、敬业守责，而所有这些都基于“把信送给加西亚”使命的驱使。在这里， 送信人罗文可以看作执行力的代名词。

　　那么，到底什么是执行力呢？

　　执行力是个舶来词，中国习惯称为落实或者是贯彻，台湾知名管理学家余世维认为，执行力说到底就一个字———做 ，“做”就是执行力。华威先生与送信人罗文，两个人最大的区别就是前者只说不做，后者只做不说。

　　由此，反观当前“以会议落实会议，以文件贯彻文件”的华威先生式执行方式，罗文的执行力确实是需要大力培育的 稀缺能力。安徽省社科院城乡经济研究所所长吕连生，曾于2001年10月至2003年10月在安徽省芜湖县挂职县委副 书记，他在接受《决策》采访时认为，目前政府执行力低下正是因为会议的具体性、针对性差，天南海北、国际国内都在会议 中重复性出现，会议结束也没有形成解决问题的行动方案，陷入重复开会的恶性循环，政府低效成为一种常态。

　　开会解决不了问题，不开会更无法解决问题，这种悖论每天发生在政府日常运作过程之中。卫留成曾在一次座谈会上 一连举出三个事例：“一份表扬6名援藏干部的文件，有关部门2002年4月就提出来了，经过两年半时间，才旅行到了我 手里；一个大隆水库，省长不亲自召开办公会，今年就开不了工；一个三亚学院，原计划今年9月份就要招生，到现在还一点 没动。我不亲自召开办公会，明年9月也招不了生。”

　　这个事例反映出的问题，就像一块硬币的正反两面，一边是政府部门的行政效能如此之低，另一边是行政首长的权限 如此之大，在授权不充分的情况下，事无巨细，都需要他们拍板定夺才能落实。缪学刚在接受《决策》采访时深有体会地说， 政府班子看起来高度分权，但一把手的确承担了太多的责任，一些工作未经一把手出席会议、签批文件就落实不下去。

　　从中国现实情况看，要让“华威先生”成为罗文必须加强制度建设，必要的授权是前提，同时还要建立起问责制度。

　　为了给政府执行文化建设保驾护航，2004年元月，海南省出台了《行政首长问责暂行规定》，对各级政府的执行 力进行拷问。根据该《规定》，海南省行政首长问责范围包括决策失误问责、违法行政问责、执行不力和效能低下问责、疏于 管理和处置不当问责等。在问责方式方面，海南省根据行政问责的内部监督性质和行政首长所负责任的情况，规定了诫勉谈话 、通报批评、责令作出检查、责令公开道歉、责令辞职、建议免职等六种问责方式。问责制度的实行，使得政府官员再也不能 迷恋华威先生式的生活，除了开会、发文，还有许多重要的事去做，去落实。

　　尽管海南省的问责制度给该省带来了一些积极变化，但是就制度本身来说，能否做到逐级问责，而非隔级问责成为问 题的关键。非典时期，中国各级政府的良好运转不是依赖于层层开会、发文，而是以严厉的逐级问责提高了政府效能和执行力 ，逐级问责棒打“老虎”，一批失职高官的落马，改变了中国“刑不上大夫”的旧规则。

　　要想让华威先生成为像罗文那样有执行力的人，问责制度只是方法之一而不是唯一，中国如果建立起完善的公务员选 拔、培训、任用制度，完善公务员淘汰机制，那些缺乏执行力的华威先生就没有生存空间。

　　华威能变成罗文吗？这仍然是一个待解难题。

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