奉化委托执法彰显城管权欲扩张

　　□本报专稿/王甘霖 黄蓓蕾

　　2005年10月，浙江宁波下属县级奉化市广告业可谓多事之秋。被誉为宁波市广告业龙头老大的宁波海王星装饰园林广告有限公司(以下简称“海王星公司”)连续三份诉状将奉化市城管局、奉化市规划局、奉化市公安局告上法庭，此次诉讼得到了宁波、奉化多家广告公司的声援，并引起新华社浙江分社等浙江省媒体的关注。

　　海王星公司的诉讼，不仅仅是一起简单的企业维权诉讼，更是对现行体制下，许多地方在户外广告设置审批权中“委托执法”现象的拷问。

　　“11号文件”出台背景

　　引发诉讼的根源是奉化市人民政府关于“户外广告设施设置权有偿使用”的“11号文件”。

　　2005年2月23日，奉化市人民政府出台的这份文件规定，对奉化市管理范围内的所有户外广告设施设置权进行有偿出让；有偿出让的部分包括所有属政府管理的公共设施，如广场、桥梁等；同时还包括非政府管理的设施和场地，这其中主要是产权人利用自身的建筑物、构筑物作为经营性户外广告设施设置的空间位置，高速公路、国道、省道两旁路权路产保护区以外但依托上述道路的广告设施设置权(记者注：即公路两旁属于农民的土地)。

　　“11号文件”还规定：“市政府委托市城管局负责本办法的具体组织实施。”

　　“11号文件”出台以后，立即引起了奉化30余家广告公司的强烈反对。这些广告公司业主认为，政府对属于政府管理的公共设施的广告设置权进行有偿出让，这还可商榷，但将非公权管理的设施也作为有偿出让的范畴，完全是用计划经济的管理手段，干预市场经济的行为。

　　再者，宁波市人大常委会根据《广告法》和《广告管理条例》所颁布的《宁波市户外广告管理条例》第四条规定：“市、县(市、区)工商行政机关是本行政区域内户外广告的监督管理机关。”第七条还规定：“在市区内需统一规划设置户外广告的，市工商行政管理局应会同规划、市政公用、公安等部门制定户外广告具体设置方案，报市人民政府批准以后，由市工商行政管理局负责监督实施。”

　　按照《广告法》和《广告管理条例》的有关规定，户外广告发布的合法程序分为广告设置和广告发布。广告设置即由相关部门批准在确定的位置设立广告媒体，广告媒体上所发布的广告内容合法与否。

　　由此可见，奉化市城管局只是“市区设置户外广告”的“会同部门”之一，对于“市区以外”的广告设置，城管无权介入。户外广告设置审批的法定监督管理机关应是工商行政管理部门。

　　“缴费”以后即“合法”

　　奉化市城管局被政府文件“合法化”以后，法律所赋予工商行政管理部门对户外广告的监督管理权几乎被取缔，户外广告的设置审批部门“合法”地变成城管局，而城管局的执法就是按照“11号文件”来收费。

　　因收费的是否合法，最先与城管部门发生争议的就是海王星公司。

　　该公司总经理童海啸告诉记者，2003年，海王星公司决定在市区50平方公里以外的同三线高速公路奉化西坞段和江拔线萧王庙段公路两侧，按照浙江省工商局的户外广告设置规范和交通部门的要求，准备建一批T型户外广告塔。在落实好位置，与农村土地承包户、村委会签订了租地协议，支付了土地租金，还经当地街道办审查同意以后，该公司按照常规去工商行政管理部门办理审批手续，并请规划局予以备案。可是，工商局和规划局都以“按照政府规定，要城管局批准以后，才能发给‘户外广告登记证’”为由，拒绝办理相关手续。而城管部门则以“是政府要对户外广告统一规划、有偿使用、招标拍卖”等理由停止审批。

　　在这种情形下，海王星公司按照以往的惯例于2004年底至2005年初，先后在上述路段建起了4座T型户外广告塔，奉化市城管局即将该4座广告塔认定为“违法”。

　　2005年6月，奉化市城管局要求海王星公司向该局缴纳每座每年8000元的费用，从第二年起，缴费额还逐年增加，若不缴，将作为违法广告会被强行拆除。无奈，海王星公司向奉化市城管局缴纳了四座T型广告的3.2万元的费用。缴费后第二天，海王星公司很快就取得了工商部门的“户外广告登记证”，其身份也就合法了。

　　对3.2万的费用，奉化市城管局出具的“浙江省非税收入统一票据”中，收费项目载明：“广告设施设置权协议出让金”。

　　对此收费，奉化市工商局副局长毛志达对记者说：“我个人认为，海王星公司所设置的4座广告塔，是在农民的土地上，这符合工商、交通部门对广告设置的要求，所以不应该属于收费范畴。而对政府所拥有的广场、桥梁等公共设施的广告设置，以有偿出让的方式，更能体现公平和公正性”。

　　毛志达还说，奉化市城管局每年每个T型广告8000元这一收取标准是什么，法律依据是什么，如没有法定收费标准和依据，就意味着是乱收费。

　　奉化市城管局法制督察科科长方宇平在接受记者采访时则认为：“T型户外广告塔不可能设在山上，而是设在公路的两旁。公路的产权(？)是政府的，公路两旁的广告塔虽然设在农民的土地上，但依然是依托政府的公路(？)而建的。

　　“街道是政府建的，我如果要在街道租一个门面做生意，除了在工商、税务等部门办理手续缴税外，是否也要到你城管部门交纳‘设置门面’的设置费用呢？”童海啸说，他对方宇平的解释无法理解。

　　奉化市城管局收取了海王星公司的3.2万元的费用，于2005年6月30日拟定了一份《奉化市户外广告设施设置权有偿出让书》，拟将3.2万元的收费以民事合同的方式合法化，但海王星公司拒绝在这个《出让书》上签字。

　　“强拆事件”牵出“委托执法”

　　2005年8月25日，海王星公司的职工正在省道江拔线奉化萧王庙街道后竺公路北侧T型户外广告塔工地施工，奉化市城管局出动了10余辆汽车、50余名城管人员，另有8名警察随同到达施工现场。

　　城管人员出示了一份《行政强制拆除通知书》后，就开始强行拆除该公司的广告牌，并扣押相关材料。在强拆的过程中，与海王星公司的员工发生了抓扯。海王星公司总经理童海啸赶到现场以后，让公司的员工停止阻扰城管人员的强拆行动，才将事态平息。

　　据了解，此座被强拆的T型户外广告塔，其有关常规手续早在去年7月就已经办理，只是未到城管局缴纳8000元的费用，所以被城管部门认定为违法广告。

　　强拆事件之后的8月30日，奉化市公安局以“妨碍公务”为由，对曾经阻扰强拆的海王星公司项目经理袁某执行了7天的治安拘留。

　　根据强拆现场的录像资料和照片，执行强拆任务的为奉化市城管局的城管工作人员，还有就是一同前往的公安人员。在城管人员出具的《行政强制拆除通知书》上的印章，标明为“奉化市规划局行政执法专用章(2)”。

　　奉化市城管局执法为什么要借奉化市规划局的名头呢？经向奉化市人民政府法制办核实，奉化市城管局居然是一个没有执法资格的非行政机关，而是事业性质的事业法人单位。为了使“没有执法主体资格”的奉化市城管局具有“执法资格”，早在2003年8月6日，奉化市规划局就与奉化市城管局签订了一份《城市管理行政执法委托书》。《委托书》的内容载明，奉化市规划局委托奉化市城管局在“奉化市区50平方公里范围内涉及规划行政管理方面的行政执法工作。”

　　同时，奉化市工商分局也以书面形式将“奉化市区50平方公里范围内涉及工商行政管理方面的部分行政执法工作”委托给了奉化市城管局。

　　有了委托执法协议，没有执法主体资格的奉化市城管局算是“合法的执法机构”了。但奉化市城管局法制督察科科长方宇平在接受记者采访时，对白纸黑字的“委托执法”予以否认，一再纠正“委托执法”真正意义上是“联合执法”的一种方式。

　　“委托执法”引发诉讼难题

　　按照奉化“委托执法”的实际情况，2005年10月7日，海王星公司将奉化市规划局起诉到奉化市人民法院，提起了行政诉讼，请求法院认定奉化市规划局的强拆行为违法。

　　10月20日，该院进行了公开开庭审理，但在开庭审理中，规划局没有一个人参与诉讼，应诉人员为城管局方宇平科长和一位律师及旁听的近三十名城管局人员。开审一段时间后，审判长才恍然大悟：“原来海王星公司是与城管局在打官司”。

　　原告海王星公司对规划局出具《行政强制拆除通知书》、城管局强拆的执法行为提出了质疑。被告认为，强拆行动是“联合执法”，同时向法庭出示了四名参与强拆执法人员的执法证。经原告律师和法庭调查核实：这四本执法证件上所填写持有人的工作单位为“奉化市规划局”，证件的颁发单位也为“中华人民共和国建设部”。但在规划局根本就没有这四个人，证件的持有者系城管的临时招聘人员。这样的人员如何能拿到规划部门的执法证件呢？由于奉化市规划局拒绝接受采访，所以我们不得而知。

　　海王星公司就强拆事件状告规划局同时，也将奉化市城管局起诉到了法庭，请求法庭判令该局返还违法收取的3.2万元“广告设施设置权协议出让金”及利息。奉化市人民法院受理以后作出了《行政裁定书》，裁定认为“被告奉化市城管局非行政机关，而是事业性质的事业法人。因此，并无行政执法权，被告向原告收取广告设施设置权出让金，是受奉化市人民政府的委托而实施的行政行为。当事人不服提起诉讼的，应当以委托的行政机关为被告。”

　　原告海王星公司认为，这是一份不能自圆其说的裁定，既然奉化市城管局“无行政执法权”，那么法院就应该裁定其收取的3.2万元“广告设施设置权协议出让金”违法。所以就此裁定，海王星公司已经上诉到宁波市中级人民法院。

　　其次，对于奉化市公安局对袁某作出治安拘留7天的决定，袁已经向上级公安机关提起了行政复议申请。袁某表示，若上级公安机关不纠正奉化市公安局错误处罚，他还将提起行政诉讼。

　　就奉化市公安局治安拘留袁某一事，我们与该局副局长张祖海有以下对话。

　　问：城管部门行政执法，你们公安为什么要参与呢？

　　张：城管部门强拆广告牌，有可能受到阻碍，公安部门是为了维持秩序。

　　问：袁某阻碍执行公务，是阻碍公安还是城管？

　　张：他阻碍城管执行公务。

　　问：我们已经了解到，城管是一支没有执法主体资格的队伍，其“公务”从何体现？

　　张：这是中国特色的执法(笑)。

　　解析“三等执法公民”现象

　　在各地争创文明城市的今天，城管确实成了文明城市创建的一支生力军。此前，宁波市即被评为全国首批“文明城市”。据宁波本地媒体报道：“宁愿一人脏，换来万人洁”是宁波城管精神的集中体现，是城管队员先进性的最朴素最直观的表现。

　　然而，全国各地也常常有“城管打人、城管野蛮执法”的字样见诸报端。中央电视台《新闻调查》于2002年4月20日以《内江城管透视》为题做了一期节目，反映有些地方的城管在行政执法中存在着违法违规行为。

　　原内江市城监支队二大队二中队的队长杨彪在给《新闻调查》的信中写道，在执法过程中，他遇到越来越多的困惑，同时也看到了许多不该发生的事，他愿意站出来，谈一谈自己的感受和经历。

　　杨彪感言：“这个应该说是一个全国性的普遍现象：一等执法公民就是公安、检察院、法院；二等执法单位就是工商、税务等等；我们就是三等执法单位。”

　　作为“三等执法”的“城管”是在特定历史时期诞生的一个执法机构。其前身叫“城市管理大队”，一般由市容局、环卫局或者建设局代为管理。“城市管理大队”的这些执法人员，没有经过严格的法律培训和学习，而“掀摊、罚款、收费”却是他们执法的主要任务。一些城市通过这种以“违法”治“违规”的手段治理城市，起到了积极的作用。城市里乱摆摊设点、车子乱停乱放的现象得到了有效的遏止。

　　随着城市的发展的需求，城管有了它自己的存在空间，但城管依然是一支没有执法主体资格的“编外队伍”。

　　北京、成都等地将城管队伍严格培训以后，给予了合法的行政执法身份，并将这支队伍命名为“城市市容执法局”。而更多地方的依然像奉化一样，用委托“执法”的方式搞所谓的“联合执法”。

　　无论是“市容执法局”还是“城管”，其工作性质依然没有改变，他们成了地方政府治理城市的主要支柱。于是，在很多地方，“市容执法局”或者“城管”的权力欲望不断扩张，这种没有制约的权利最后就往往演变成“委托执法”现象下的“越俎代庖”和乱收费。

　　有关人士认为，城管在权力扩张下乱收费、乱罚款，在贫穷、落后的地区是一种普遍现象，但这种现象发生在东南沿海发达地区的奉化，确实有令人思考的地方。

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