煤权之祸

　　煤权之祸

　　□本刊记者 李北方 发自太原

　　“煤老板”有多有钱？对此的描述往往充满了传奇色彩，连本应最了解山西情况的当地官员在谈到这个问题的时候都像是在转述小说的情节。山西某市的一名市级领导在对记者

谈到“煤老板”们出手阔绰时打了这样的比方：他们买个东西，要20万就给20万，根本不还价。他将这种出手大方归结为一点：“他们的钱来得太容易了。”

　　据媒体报道，2001年底，几家民营公司出资3750万参股山西沁水县国有煤炭企业改制，获75%的股权，到2004年底，这几家民营企业按股权分红累计获得利润3.7亿，年收益率超过300%。另一种说法是，这几家民营企业事实上只出了375万，余下的3300多万是在合资企业经营了4个多月以后才支付的，而这段时间内其利润所得已经超过5000万，也就是说用赚到的利润来支付投资就绰绰有余了。如果投资金额以375万计，那么年收益率就超过3000%了。那些个体煤矿和非法煤矿的利润会不会更高？

　　这不能不让人联想到马克思在《资本论》中的一个注释，引用邓宁格的关于资本家追逐利润的贪婪：一旦有适当的利润，资本就会非常胆壮起来。只要有10%的利润，它就会到处被人使用；有20%的利润，它就会活跃起来；有50%的利润，它就会铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。比300%更高的暴利却正真实地在今日中国的煤炭行业上演。

　　市场与政府的双重失灵

　　经济学上有平均利润率的概念，指社会生产各部门之间的利润率有平均化的趋势，当某一个行业的利润率高于其他行业的时候，资本就会从其他行业涌入，导致该行业的供求关系发生变化，供给增加，价格下降，利润水平跟着降低，从而接近社会平均利润。山西煤炭行业的高利润确实吸引了外来资金，尤其是来自温州的商人承包了大量中小型煤矿，赚取了不菲的利润。

　　但山西财经大学经济与管理研究中心主任崔满红认为，这些外来资金不是“战略投资者”，而应称为“战略投机者”。他认为，煤炭开采应该建立总体性计划，对投资者的实力和开采标准作出严格的规定，投机者不应受到欢迎。事实也证明，外来资金的进入并未促进山西煤炭行业的良性竞争，在频发的小煤矿事故中，就有不少是外地人经营的，有的甚至连责任人都找不到。

　　对于某些可以完全开放竞争的行业，平均利润率的形成可以依赖市场机制的调节作用，任由资本自主进入利润高的行业，在资本过度集中，利润率回落到低于社会平均水平时，通过淘汰一些企业使利润水平回到正常状态。但煤炭开采有不同于一般行业的属性，不能听任市场的自由竞争，一个餐馆倒闭，可以重新装修开商店，但小煤矿倒闭或关闭之后，将会造成永久性的资源浪费，一般无法继续开采，即便重新开采，成本也会高得惊人。另外，倒闭的小煤矿会留下无穷的安全隐患，如今发生的透水、冒顶等煤炭生产安全事故多是由1980年代后期以来陆续关闭的小煤窑在地下留下的空洞所致。这就是世界各国都对煤炭开采行业进行严格的准入规范和调控的原因。

　　也就是说，在市场机制失灵的煤炭行业，平均利润率的形成主要要靠政府的调控措施。

　　从2004年开始，山西在临汾、吕梁等地试点采矿权有偿使用，此前采矿权的获得通过审批制无偿获得，虽然也按规定征收税费，但已经无法反映矿产资源的真实价值。如采矿权使用费按矿区范围面积逐年缴纳，每年每平方公里1000元；针对出省煤炭收取的资源费每吨几十元不等的能源金等。崔满红认为，过去制订的收费标准赶不上近年来煤炭价格的涨幅，税费水平又必须保持相对的稳定，不能及时调整，使得政府调控措施在让煤炭行业的利润接近社会平均水平上不能及时发挥作用。

　　2006年2月发布的《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》(山西省人民政府令，第187号)即是在试点的基础上形成的文件，该办法的发布使得山西在采矿权有偿使用上走在了全国的前列。

　　办法规定，全省煤矿一律按其储量及煤炭质量收取不同的采矿权价款，价款1000万元以下的一次缴清，1000万元以上的可分期缴清，分期付款最长期限为6年。由县级政府负责收取，并按照省、市、县3∶2∶5比例分配。缴纳采矿权价款可以采取货币缴纳、转为国有股份、转为国家资本金三种方式。办法对不同煤种的价款标准作出了规定：焦煤、1/3焦煤、肥煤，按3.80元/吨收取；炼焦配煤(瘦煤、贫瘦煤、肥气煤)，按3.10元/吨收取；无烟煤，按3.30元/吨收取；贫煤，按2.70元/吨收取；优质动力煤(弱粘煤)、气煤，按1.50元/吨收取；其它煤种，按1.30元/吨收取。

　　该办法自有它的进步之处，如按矿区的探明储量收取，而不是像能源金等收费按实际产量计，这对约束采矿人提高回采率(指矿山企业计算开采范围内实际采出矿石量与该范围内地质储量的百分比)，减少资源浪费有积极意义。有报道称，采矿全价款收取在临汾试点一年多以来，当地煤矿的回采率从20~30%提高至60~70%。

　　但相对目前煤炭市场的价格，这个价款收取水平能在多大程度上改变煤炭行业的暴利，有待观察。

　　一笔糊涂账

　　前述那名山西地方官员关于“煤老板”赚钱太容易的感慨引起了记者的兴趣：“如果是普通的山西老百姓这么说，羡慕也好不满也好，都很正常，但你是这里的父母官，对这种明显不合理的暴利，为什么不管？”

　　“我管不了啊，”这名官员回答，“煤矿是合法的企业，你去查的话，该有的证都有，我能拿人家怎么样？”其实，即使是山西省对煤炭行业政策的发言权也是有限的，关于矿产资源的政策最终只能由中央来制定。改革开放后，中央对煤炭行业的管理政策进行了重大的改变，相当大的部分是权宜之计，由此产生的问题一直延续下来并且有了惯性。

　　计划经济时代，矿产资源实行国家行政配置，企业通过行政审批无偿获得矿产资源的开采权。很多人将这种制度与后来通过审批无偿划拨的采矿权相提并论，是值得商榷的。改革开放以前，煤炭开采企业虽然有国有、省属、县属的区分，分别开采大块优质的煤矿和相对小型的矿藏，收益也在不同层面进行截留，但国家通过计划对煤炭统一调配，煤炭资源开采的收益都积累为共有资产。而改革开发之后，集体或个人通过审批无偿取得开采煤炭资源的权利，其收益也就进了集体或个人的口袋。由于集体煤矿事实上大多被个人承包，煤炭资源的开采收益就从共有转变为个人所有，性质发生了根本性的变化。将这两种形式相提并论，有打着历史延续性的旗帜为某些个人占有共有资产进行辩护的嫌疑。

　　山西的煤是谁的？在这个问题上，是不存在任何争议的。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”山西地下的煤炭的终极所有权属于全民，全民应享有煤炭资源开采的收益，这在法理和政策上没有任何疑义，但改革开发后国家对煤炭行业实行的政策恰恰是在这个基础上有所松动而展开的。据山西省社科院能源研究所研究员夏冰介绍，这一政策的背景是1980年代初突然启动的经济增长对能源的大规模需求。由于国有煤炭企业的体制限制，迅速增加煤炭产量是不可能的，于是中央选择了放开采矿权，国有集体个人一起上，以期满足经济发展的能源需要。

　　1982年，中央决定在山西建设能源重化工基地，并为此召开了论证会，当时对允许集体和个人开办小煤窑的后果，如环境破坏、资源浪费等作出了预期。可是，当时专家论证的假设是，给山西5到10年的时间，小煤窑经过积累会自动实现现代化开采，跟煤炭相关的下游产业也会发展起来。另一个更盲目乐观的预期是，山西的煤炭资源足够丰富，即便有些浪费，只要能保证支持经济增长持续50年即可，50年过后也许煤炭就会退出能源领域，被新型能源所代替了。经过20多年，当初预期的负面效应一一超额实现，而正面的预期则全都没有达到。夏冰说，也许是中央对山西的经济发展能力过于高估了。

　　国有集体个人一起上的政策，也就是俗称的“有水快流”，其效果立竿见影，到了1985年煤炭产量就已经超过外运能力了，从火车等煤转变为煤等火车。个人无偿取得煤炭资源并获利，就在这个时期开了口子。

　　小煤窑对环境的破坏作用很快就显现出来了，于是从1987年开始政策就转向关闭小煤窑，让小煤窑联合重组等。用夏冰的话说，今天提的关于煤矿的方向，那个时候就都提出来，而且喊得很响亮了。可是口子一旦开了，就难以封住，当年因为私挖滥采还抓过不少人，但过去快20年了，小煤窑还是关不住，原因就在于利益驱动的力量太过强大。

　　在1985年左右，山西开始针对煤炭收取能源基金，目的是用来恢复遭到破坏的环境，结果演化成山西各级政府的小金库，成为预算外收入的最主要来源，环境问题却越积越深，大气污染、采煤区地表塌陷、地下水系遭到污染等问题到了迫在眉睫的程度。

　　1998年至2000年的几年时间里，山西的煤经历了艰难时期，需求减少，生产出来的煤运不出去，卖出去的煤收不回钱来，大量煤矿倒闭或者被低价承包，也正是这段时间，外来的“投机者”得以进入山西。2000年之后，新一轮增长高峰到来，导致了对能源的大量需求，煤炭价格走高，“煤老板”们正是这一波经济增长的产物。

　　寻租黑洞

　　“煤老板”不是当年前往美国西部的淘金者，在煤炭资源的所有权清晰的前提下，挖煤不应获取如此暴利。

　　经济学家刘福垣曾经在接受记者采访时谈到，“煤老板”把煤从地下挖出来，应该赚取的只不过是个搬运费，现在的问题是，谁挖出来的煤就变成谁家的了。这种高企的利润率是利用政策失误、通过侵犯全民对煤炭资源的所有权而获得的，作为煤炭资源真正主人的全民没有通过任何途径得到收益，国有资产的租金被直接送给了“煤老板”和流通环节，各级政府只得到了税收。“收税也能给他收出个平均利润来啊”，刘福垣说，可惜的是，有些作为共有资产管理者的政府官员却在比赛似的在将他本该看管好的资产送掉。如在沁水煤田改制的过程中，当地主政者在投资者没有增加资金的前提下，一句话就将国有股份从33%减少到只占25%，美其名曰“解放思想”。

　　在审批制下，经纸面上的正当程序得到采矿权的成本非常低，而一旦拿到批文就能获得暴利，这中间的差额实际上就为寻租提供了广阔的空间。这个空间恰恰是采矿权无偿使用，即资源所有人放弃所有者权益释放出来的，如果国家不开把煤炭资源所有权无偿划归个人的口子，官煤勾结的基础就不会出现，至少基础不会如此深厚。

　　社会学家孙立平在文章中引用了一个小煤矿主的算盘：“按照现在的煤炭行情计算，如果弄一个10万吨、能开采10年的煤矿，拿300万元送礼，顶多第一年白干，还能赚9年的钱。要算大账不能算小账。10万吨的矿一年能赚700万元，要是真能拿到，送1000万元也值，就算两年白干，还能赚8年，最少能赚几千万元。”这绝非耸人听闻，在记者与山西当地官员的交谈中，也证实了小煤矿主们的这种心态。

　　通过正规途径审批的矿都如此，就更不用说那些连税都不用缴的非法煤矿了，非法煤矿要经营下去就需要保护伞，也就是要跟当地的官员勾结，形成坚固的利益同盟。中央虽下大力度整顿官煤勾结，但注定只能起到扬汤止沸之效，有资金往来记录的腐败可以查出来，而那些没有任何踪迹可循的干股是无法发现的。在投入收益比如此高的情况下，互相勾结的官员和矿主们如果不“冒绞刑的危险”，反而是不理性的了。山西省省长

　　煤炭开采本应是个门槛很高的行业，但无偿划拨的政策失误使得本没有能力从事煤炭开采的企业也进入其中。安监总局副局长王显政就曾表示，计征方法不当与费率过低，不仅造成国家利益受损，而且导致产业进入门槛、办矿标准过低。这是煤矿安全事故频发的一个重要原因。无偿划拨和按产量收取各种费用，实际上还变相鼓励了开采企业对资源的浪费，一个大西瓜，只吃最甜的心就已经赚够了，怎么有动力去把不太甜的部分也啃了？

　　国家在政策上的失误还体现在缺乏长远规划、经常变动，煤炭紧缺就鼓励多挖多采，一旦产能过剩就开始关闭小煤窑，这样反而把小煤窑打扮成政策的受害者。刘福垣认为，采取什么样的政策要看发展阶段，在发达国家，连最基本的公共品都可以交给企业去经营，在当下的中国，资源行业还应该由国家专营，这样煤矿就不会出这么大的事，煤也不至于变成“血煤”。

　　煤炭开采行业的经营方式也许不一定能改变目前的混乱状况，正如煤炭企业计划经济年代存在效率低下等问题。这种观念的核心价值在于，要厘清煤炭资源的所有权关系，让资源的终极所有人得到因经济发展而高涨的能源利益，不能将共有资产白白送给某些个人，从而使煤炭生产和流通领域的利润率回归接近社会平均利润的水平，从根本上抽掉作为官煤腐败根基的寻租黑洞。

　　虽然张岗峰的焦炭

　　相关专题：南风窗