地产调控这四年

http://www.sina.com.cn 2006年12月28日11:45 南方周末

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　　地产调控这四年

　　□本报记者马昌博

　　2006年11月的最后一天，全国房地产市场宏观调控部际联席会议发布了《关于各地区贯彻落实房地产市场调控政策情况的通报》。

　　这是由建设部牵头的联席会议首次就宏观调控的效果进行表态。“能出台这样的通报，很不容易。”建设部一位人士对本报记者说。

　　连续四年，没有任何一个产业能引起中国各界的如此关注；也是连续四年，没有任何一个产业引得中央政府出台如此多的调控政策。

　　2003：“早产”的央行121文件？

　　2003年，房地产宏观调控初显之年，央行“121号文”和国务院“18号文”“一冷一热”的客观效果，从一开始就反映了中国房地产调控的诸多现实。

　　当年6月5日，中国人民银行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(简称央行“121号文”)，这被认为是中国新一轮房地产热启动之后，中央部委的“第一瓢冷水”。

　　此前，沿袭了40年的住房实物分配制度已于1998年终止，房地产市场勃兴。然而5年后，央行对房地产业起了警惕之心。据起草“121文件”的关键人物、时任中国人民银行货币政策司司长戴根有在2004年离任后透露说，2002年10月，在人民银行的一个座谈会上他就做出了“部分地区房地产出现过热”的判断。

　　当时的依据一是房地产投资增长明显高于销售的增长，第二是商品房空置面积明显增长，而且增长幅度非常高。

　　房地产企业和购房者都大量占有银行贷款，“央行担心，一旦房地产市场出了问题，这些贷款收不回来怎么办？”北京师范大学房地产研究中心主任董藩说。

　　“121文件”规定：房地产开发企业申请银行贷款，其自有资金应不低于开发项目总投资的30%；且商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款。

　　这被形容为是开发商的“晴天霹雳”——许多房地产开发公司将面临资金链断裂的问题，房地产商的反对和游说随后也异常激烈，“包括一些地方商业银行从本身利润的角度，也不太想执行央行的做法。”董藩说。

　　而就在“121文件”出台前一个月，国务院相关领导主持会议，听取了有关一个通知的情况汇报。3个多月后的8月，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》“国18号文”　出台。这个文件首次明确，房地产已成为支柱产业。

　　第2天，建设部在北京召开“全国房地产工作会议”。时任建设部房地产司司长谢家瑾说，“文件的核心精神总的来讲是搞活房地产市场”。

　　开发商欢欣鼓舞，认为这是对“121文件”的“修正”，比如“国18号文”规定：对符合条件的房地产开发企业和房地产项目，要继续加大信贷支持力度。

　　“‘国18号文’是以国务院的名义给房地产业吃了个定心丸。”董藩说，“一定意义上对央行的前期政策做了些修整。”

　　但另一位房地产资深人士认为，不能说“国18号文”是针对“121文件”，“它在‘121文件’出台前就已经酝酿，但两个文件的反响确实不同。”因此，当开发商们认为它们有矛盾之处时，戴根有和建设部一位副部长都予以了否认。

　　或许是因为“国18号文”被误读，“121号文”最终未能很好执行，已易任央行征信管理局局长的戴根有在2004年10月份的一个演讲中也承认“执行得还不怎么样”，“各位好自为之，最后造成风险自己背着吧”。

　　数据显示，2003年房地产开发投资资金来源中银行贷款占28.89%，同比增长67.5%。“121文”的出台，似乎像是一个“早产”的孤立事件。

　　2004：土地调控全面升温

　　2004年是宏观调控力度迅速加大的开始，从“8·３1大限”到央行加息，在土地和信贷两个闸门间，房地产业走过了第一个“政策年”。

　　3月，国土资源部、监察部联合下发通知，规定8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权，必须以“招拍挂”方式出让。业内称之为“8·３1大限”。

　　饱受诟病的“协议土地”政策被终结，有关专家估算，在土地出让协议制时期，由于管理不规范，每年国有土地收益流失至少在100亿元以上。董藩曾问一位开发商，协议出让与实行公开招标价格悬殊究竟有多大，对方说一般相差4到6倍。

　　不过令人意外的是，地方政府很快便尝到了新政策的甜头，经过“招拍挂”催高地价之后，地方政府整体获利，土地收入作为地方政府第二财政的作用更加明显，“土地收入的大增，加大了地方政府真正执行中央政府房地产调控政策的难度。”董藩说。

　　一个月后，国务院通知，水泥、电解铝、房地产开发项目(不含经济适用房项目)资本金比例由20%及以上提高到35%及以上。

　　相比“121文”，此次国务院的通知并非针对房地产一个行业，但它对房地产开发商的资本金要求高得多——“121文件”中，对开发商自有资金的要求也只是30%。

　　随后的10月29日，央行在9年后首次加息。

　　有意味的是，也是10月，建设部政策研究中心课题组发布了一份专题报告，称“中国房地产金融危机尚无迹象”。

　　“招拍挂”后土地价格的全面上涨，为地产商提高房价提供了理由——“地荒论”开始流行，政府和开发商在土地供应上的意见更加相左，政府称开发商囤积土地，而开发商则认为政府收紧“地根”导致房价上涨。

　　严格的土地政策和降低房价涨幅之间的矛盾开始凸显，“两个政策的碰撞肯定是有的。”中国房协原秘书长顾云昌对本报记者说，“比如8·３1大限之后，由于种种原因，对比2003年，北京2004年的土地开发量下降了30%，而2005年较2004年又下降了40%。土地开发量明显下降，而北京的需求很旺盛，必然导致了房价增长过快。”

　　2005：房价“调控升级”

　　2004年的一系列政策规范了土地交易秩序，但房价在这一年迅速上涨。

　　“到2004年底的时候，房价的形势已经很紧张了，各方都在琢磨这个事。”董藩说。

　　决策层已经决定“调控升级”，3月份的《政府工作报告》中第一次明确提出抑制高房价，此时房价已在狂奔，据国家统计局统计，当年一季度，全国房价上涨19.1%。

　　随后，一份名为《关于切实稳定住房价格的通知》的文件在3月26日发出，被称为“国八条”。文件清晰传达了对房价上涨过快的忧虑，“住房价格上涨过快直接影响城镇居民家庭住房条件的改善，影响金融安全和社会稳定，甚至影响整个国民经济的健康运行”。

　　董藩说，文件要求“省级人民政府对本地区稳定住房价格工作负总责……对住房价格上涨过快，控制措施不力，要追究有关责任人的责任。”威慑性措施开始登台。

　　地产商们再一次发起了游说，但决策层决心已定。

　　随后的一段时间成为政策密集期。建设部等7部委出台通知，要求“保证中小套型住房供应”、“打击炒地”、“期房禁止转让”，房地产调控政策日益细化。

　　“国八条的核心就是要压制‘虚火’，主要以长三角为重点。”中国房协原秘书长顾云昌说。

　　国家税务总局等下发通知，规定从6月1日起，个人将购买不足2年的住房对外销售的，应全额征收营业税，以压制投机炒作。

　　“连续的调控政策使得市场开始出现观望情绪，或者说低迷。”董藩说。

　　在此情况下，建设部官员6月初接受《人民日报》专访，说宏观调控并不是要“打压房价”。建设部一位副部长7月再次表示，下半年不会再出台更严厉的调控政策。

　　但10月，国家税务总局一纸“二手房交易必须交纳个人所得税”的通知横空出世。而此前，建设部那位副部长表示，此做法目前只是个别地方的试点。

　　在2005年排山倒海般的调控政策下， 2005年70个大中城市房屋价格涨幅为7.6%。

　　2006：宏观调控“微观化”

　　在2006里，调控的步伐更是一波紧似一波。而也是在这一年，依然上涨的房价进一步成为全社会议论的焦点。

　　2005年增长放缓的房价在2006年初出现反弹，尤以北京为重，该市发布的一个数据说，2006年1-2月，北京商品住宅预售交易平均价格同比上涨17.3%。

　　普遍的看法是，这是在去年宏观调控的形势下，人们的观望情绪使得一些购买需求延迟到今年，和新增需求加在一起推动了房价的上涨。

　　与观望所形成的需求叠加相比，供给却在下降，以北京为例，2004年全部新增供应上市套数29万套左右，而2005年仅为22万套左右。

　　反弹的房价引起广泛重视。国务院总理温家宝在5月17日主持国务院常务会议，提出了促进房地产业健康发展的六项措施(简称“国六条”)，房地产调控帷幕再次拉开。12天后，史无前例的“9部委15条”出台，对“国六条”进一步细化。引人注意的是，监察部赫然名列其中。

　　“9部委15条”的一个突出特点是，在土地供给无法大增的情况下，试图从调整住房供应结构入手，在套型面积、小户型所占比率、新房首付款等方面作出量化规定。其重点是套型建筑面积90平方米以下住房须占开发建设总面积70%以上。

　　“我们要控制投资增长过快，但控制房地产投资就会使得供应减少，为解决这个问题，我们要求多供应小户型以增加套数缓解矛盾。”建设部政策研究中心副主任秦虹对本报记者说，“当然因为小户型的政策有一个过程，规划刚开始，今年还不显现，但是明后年就应该能显现出来了。”

　　也有学者对此有不同意见。“小户型主要应该是二手房市场提供，而不是新建商品房。”上海社会科学院房地产业研究中心学术部主任陈则明说，“但现在的一个问题是，二手房税太高，阻碍了二手房市场功能的发挥。”

　　“我也认为应该降低流通领域的税收，市场的流通越发达越有利于二手房市场的发育。”顾云昌说。

　　土地政策依然严厉。“严格的控制土地方向是对的，但如果控制不当，会造成土地供应不够了，这个节奏很难把握。”顾说。

　　2006年，九部委组成的调控大军在6个月中，出台了不下13个房地产调控政策，囊括了住房结构、土地管理、税收、信贷、反腐败等各个环节，几乎已发动起所有相关部委。

　　“各部门的配合需要进一步协调，”董藩说，“财政部和国税总局掌握着税收政策，央行和银监会掌握着金融政策，后来又授予国土资源部土地调控职能。相对它们来说，建设部作为主管部门虽然起牵头作用，但它只有行业管理职能，没有太多的调控手段。”

　　“要更多采用经济手段来调控市场，而不是行政手段，行政手段老把部委绑到一起，各出各的政策，可能不是很顺畅。”

　　而建设部政策研究中心副主任秦虹则积极评价，“在这次宏观调控中，政府采用多种手段，有效控制了各地的拆迁规模，减少了对住房的刚性需求，也有效抑制了投机炒房行为，使一度炒房盛行的局部市场趋于平稳，控制了这种势头的蔓延，使房地产业平稳顺利地度过了2006年。”

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