全国社保基金为何巨亏？

　　真正的矛盾也许在于：全国社保基金如何在保值与增值之间取得平衡

　　本刊记者/周政华

　　以“安全至上”为投资原则的全国社保基金，目前正遭遇和中国1亿股民同样的烦恼。2008年股市暴跌，全国社保基金6000亿资产随之缩水6.79%，亏损额高达394亿元。

　　5月6日，全国社保基金理事会披露2008年年报时暗示，亏损只是暂时，并称该基金成立9年来，年均投资收益接近9%。不过，扣除同期通货膨胀率之后，这一收益将下降至6%左右，与5年期银行存款收益相当。

　　由于全国社保基金为中央政府的战略储备基金，用于应对15年到20年后，中国社会老龄化所带来的社会保障危机，因此，该基金目前的亏损，并不直接影响当前国内居民养老金的发放。

　　全国社保理事会理事长戴相龙日前公开表示，因受股市利好影响，全国社保基金2009年一季度投资收益“又得到了150亿元”。

　　但是，考虑到国内各地存在的巨大社保资金缺口，以及未来15年中国五分之一以上人口为依靠养老金生活的老年人，全国社保基金的长期低盈利，对于中国社保体系来说，不能乐观。

　　投资股市赔了多少？

　　全国社保基金2008年年报没有进一步披露投资股市的细节。然而，这也是公众最为关心的地方。

　　负6.79%整体收益率，是指6000亿全国社保基金的整体投资收益，而非股票投资收益率。全国社保基金理事会称，2008年股市下跌，导致基金中金融资产减少了627亿元，但投资股市的资金总额没有公布。

　　武汉科技大学金融证券研究所所长董登新推算，全国社保基金投资股市的资金可能损失了一半左右。他推算的依据是，年报资产负债表公布的“可供出售的金融资产”数额，2008年底比年初减少了近45%。

　　由于全国社保基金绝大部分“可供出售的金融资产”为股票、基金、债券，因此，董登新在接受《中国新闻周刊》采访时表示，股市投资损失不低于基金行业的平均水平。安信证券的统计表明，2008年末中国的基金公司管理的证券投资基金净值，较2007年同期下降41%。

　　目前，按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，全国社保基金将用于投资于资本市场资金，切割为40个投资组合，通过招标的方式，委托给国内华夏、博时等国内10大基金公司投资，每个投资组合分别由不同的基金经理，按照既定的投资策略和投资风格进行独立运作。一旦投资失败，受委托的基金公司将以事先缴纳的风险准备金做冲销，但余下的损失则由社保基金承担。2008年年报显示，全国社保基金近45%的资产属于委托投资。

　　中国是世界上为数不多的将社保基金委托商业机构进行投资的国家。目前，除拉美一些国家是将社保基金“个人账户”托付给私营机构打理外，绝大多数国家均由政府成立相应机构独立运营。美国法律则严格规定：联邦统筹的社保基金只能购买财政部内部发行的特别国债，不得用作其他投资。

　　国外政府这一谨慎做法，主要是基于社保基金的安全性要求的考虑。董登新认为，一些商业基金公司同时运作多只基金，如果再接手社保资金，难以保证曾经泛滥于公募基金中的“老鼠仓”行为不再卷土重来。

　　一些社保基金投资组合“高买低卖”的行为，也在表明上述担忧并非空穴来风。

　　2008年1月，A股上市企业名流置业以15.23元的高价增发1.97亿股A股时， 中金公司管理的“社保基金112组合”认购了其中的“最大份额”6046.359万股。2008年12月31日数据显示，当上证综指跌到1664点的大底部时，社保基金112组合一次性在3元左右的低价位卖出了2330万股名流置业。2009年3月31日数据显示：今年第一季度社保基金112组合又在4元多附近廉价抛售了1441万股名流置业。

　　监管亟待规范

　　投资股市巨亏的事实，提示了全国社保基金监管的诸多漏洞。

　　目前，国内还没有专门监督社保资金的监管部门，全国社保基金目前主要对财政部和人力资源和社会保障部负责。地方的社保资金则由当地政府管理。

　　中国政法大学副教授胡继晔建议，应该对全国社保基金投资运营加强监管，根据精算结果，由财政部为结余的社会保险基金发行利率、期限都最优惠的特种国债，以国家信用来保障基本社会保险基金投资的安全、高效，彻底堵塞所有人觊觎社会保险基金的管道。

　　漏洞缘于相关立法的滞后。

　　目前国家尚未出台规范全国社保基金管理的法律，只有两个部委颁布的法规，即财政部和人力资源和社会保障部于2001年12月13日公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(以下简称暂行办法)，和2006年3月14日财政部、劳动和社会保障部、中国人民银行颁布的规范社保基金境外投资运作的《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》。

　　由于暂行办法是2001年以财政部和当时的劳动和社会保障部两部长令的形式颁布的，因此，立法层次低，不利于确保基金安全。同时该办法针对的是基金的投资运营，对诸如基金的战略投资性质、筹资及支取、社保基金理事会的性质与定位等重大问题未作出合理适当的规定，保障措施少。

　　这些法律规范上的疏漏，进一步激化了长期以来的一对矛盾：社保基金如何在保值与增值之间取得平衡？

　　负责管理全国社保基金的全国社保基金会成立于2000年，该机构直辖于国务院，定位为机构投资者，而非行政机构，现任负责人为财政部原部长戴相龙。这也是中央政府试图采用市场化方式管理社保资金的最早尝试之一。

　　目前全国社保基金会管理的资金主要包括三个方面，分别是全国社保基金，国内9个做实个人账户试点省的个人账户基金，以及原行业统筹企业基本养老保险基金。其中，全国社保基金占据大头，后两部分均划入基金中统一管理。目前社保基金主要依靠财政划拨，主要有国有股减持划入的资金和股权资产、中央财政拨入资金和彩票公益金。

　　全国社保基金自成立之初，就将“保值”列为第一目标，但是在“增值”的压力下，其投资范围也由最初的仅限于银行存款、国债，逐步扩大到股票、基金、企业债、金融债等投资风险相对较高的领域。全国社保基金会曾规定证券投资基金、股票投资的比例不高于社保基金总额的40%。

　　德圣基金研究中心首席分析师江赛春在接受《中国新闻周刊》采访时称，全国社保基金尽管定位上强调安全性，但是实际操作中常常让位为收益优先。这种收益优先体现在投资上，就是加大对高风险高回报产品的投资。

　　据新华网报道，全国社保基金2000年成立之初，股票和债券投资总额度不到19亿元，占当年总资产的2%。然而，到2005年9月底，这一投资额度就增长到1150亿元，占总资产比例也骤升至60%。

　　风险也就此埋下。年报显示，截至2008年底，受累于股市暴跌，全国社保基金会管理的资产总额从2007年的近6000亿元，缩水为5623.70亿元。

　　不过，全国社保基金理事会在发布2008年年报时表示，未来将控制投资风险，审慎进行股票投资，增加投资产品，改进对投资管理人的管理。据天相投资顾问有限公司统计，截至4月23日已披露基金一季报，社保基金投资组合，持股数量由2008年末的39914万股降至今年一季度末的36223万股。

　　近期种种迹象表明，全国社保基金倚重证券市场的格局将有所改变，基础设施和股权投资可能成为下一阶段的重点。

　　目前，全国社保基金已经参与了中国农业银行和国家开发银行的上市融资。在4月底召开的博鳌论坛上，全国社保基金会理事长戴相龙称，今年社保基金将至少选择3家到5家管理公司来扩大对私募股权的投资。                         ★