南水北调中线工程为何延期

　　难度最大的，是以丹江口库区移民为主的约30万外迁移民

　　《瞭望东方周刊》记者山旭 | 北京报道

　　南水北调，世界最大水利工程，在开工的第七年，终于进入了全线建设的高潮期。

　　中线、东线的单项工程将全部动工，“南水北调工程将进入一个新阶段。”中国工程院院士、水利部长江水利委员会(以下简称“长江委”)总工程师郑守仁告诉《望东方周刊》。

　　长江委是南水北调中线工程技术总负责单位，郑守仁同时任南水北调专家委员会工程技术及质量检查专家组组长。

　　工程的全面启动，源于2008年10月21日中央批准东、中线一期工程可行性研究总报告(以下简称“可研总报告”)，“投资、工期正式纳入国家计划，这才可以全面开工。”郑守仁解释说。

　　此前，南水北调中线工程，已于2003年12月30日开始单个项目建设，而整体项目建议书和可研总报告则同步进行。

　　根据2002年国务院批复的《南水北调工程总体规划》，中线一期工程调长江水入京的时间预定在2010年。2008年10月31日，国务院南水北调建设委员会第三次全体会议则根据可研总报告，将工期明确为“2013年主体工程完工，2014年汛后通水”。

　　率先于2002年12月开工的东线一期工程，原定2007年通水的计划，也后调至2013年。

　　国务院南水北调工程建设委员会办公室(以下简称“国调办”)在这次会议后便发布了工期延后的消息，但直到2009年4月，北京市水务局负责人的相关讲话才引起了公众的关注。

　　《瞭望东方周刊》记者了解到，中线工程开工5年后完成的这份可研报告，在工期、总投资、环保、移民等方面都有较大调整。“国调办”负责人在接受新华社记者采访时解释了其原因：对方案“深入论证优化比选，以保证工程质量、控制工程成本”。

　　前期论证终告完成后，这个史诗般的大工程，会在2009年真正走上轨道。而随着工程的全面实施，调整与变数仍然可能存在。

　　创新性建设办法

　　按照总体规划，南水北调中线工程从长江支流汉江的丹江口水库引水，通过1200多公里长的总干渠，跨越江、淮、黄、海四大流域，通入北京、天津。

　　一般来讲，大型水利工程的规划阶段和实施阶段在时间上有比较明确的分界，如三峡工程、小浪底工程等，在实施阶段前全部或基本完成规划阶段的各项设计任务：完成项目建议书、可行性研究、初步设计、技术实施设计等，才会开工。

　　而在2002年国家批复《南水北调总体规划》时，北方地区尤其是京津冀地区水资源短缺形势日益严峻，当时有声音希望2008年北京奥运会前能完成调长江水入京。

　　南水北调为此采取了创新性的建设办法：先制订“总体设计方案”，然后在此基础上做单项工程的规划设计，使建设周期较长、作用关键的控制性工程陆续开工。与此同时，完成整个工程的项目建议书、可行性研究。

　　一本水利专业刊物刊文显示，行政上负责工程设计规划的水利部南水北调规划设计管理局负责人，在布置2004年工作时说，虽然南水北调的前期工作已经进行了50多年，有一定基础，但是由于规划思路的变化、规划方案的调整和设计阶段的不同，过去的规划设计成果已不能完全适应需要，许多工作需要从头开始。

　　他认为，要在短时间内提交各单项工程的可行性研究和初步设计成果，设计周期严重不足，审查周期被迫压缩，设计质量和进度都受到一定程度的影响。“经过工程技术人员反复分析论证，提出了编制总体设计方案的工作思路。”

　　不过，水利部的一位副部长在2004年的南水北调工程前期工作会议上曾表示，从总体上讲，前期工作还不能完全满足单项工程开工建设的要求。

　　最终，本来列入2003年开工计划的7个单项工程，当年仅有京石段应急供水工程在这一年的倒数第二天开工。中线实现了开工零突破。

　　总投资预算的较大调整

　　在单个项目陆续开工后，2005年国家发改委“发改农经［2005］922号”文件正式批复了中线一期工程的总体项目建议书，前期工作推进到可研总报告阶段。

　　郑守仁告诉《瞭望东方周刊》，可研总报告原本预计在2006年完成所有审批，但由于一直未得到最后批复，中线全面开工时间延后了两年。

　　据本刊记者了解，中线一期可研总报告由长江委下属的长江勘测规划设计研究院负责编制，于2005年2月5日完成，随后在水利系统内部进行审查和修编。

　　2006年2月起，受国家发改委委托，中国国际工程咨询公司组织专家，对中线一期工程可研总报告进行预评估。不久，咨询评估报告上报国家发改委，以供决策取舍。

　　2005年初的可研总报告中，通水目标仍为2010年；而2006年的咨询评估报告，已提出2010年不太可行；到2008年3月“国调办”负责人向中央汇报工程进展时，基本确定工期将进行比较大的调整。

　　可研总报告中，中线一期工程静态总投资从2002年预计的920亿元，上调至1367亿元。据悉，后来国家发改委综合物价等因素测算的动态总投资，已超过2000亿元。这个数字得到了几位院士的证实。

　　工程设计变动、环保投资以及移民投资，构成了投资增长的主体。随着工程延期，移民投资很可能将进一步增加。

　　按照工程总体规划，中央预算内拨款或中央国债安排占工程总投资的20%，提高受水6省市城市水价建立的南水北调工程建设基金占35%，银行贷款占45%。

　　根据“国调办”公布的消息，到2009年4月，中、东线一期工程累计下达投资538.7亿元，其中中央投资270.7亿元，基金79.9亿元，贷款198.1亿元。国家投资已超过50%。

　　2008年第四季度，正是在扩大投资、拉动内需的大背景下，中央批复了中、东线一期工程的可研总报告。

　　不应把南水北调看做单纯的调水、卖水工程

　　中国国际工程咨询公司农林水部水利一处处长李志超告诉《瞭望东方周刊》，他们曾对单项工程进行过评估，并分别提出过评估意见，“但评估项目建议书和可研总报告是从整个中线的大视角来审视，所以提出的评估结论比单项工程有所进步。”在他看来，评估可研总报告，事实上将工程中比较大的问题进行了一次梳理。

　　以是否合并一二期工程为例。根据2002年的总体规划，中线工程将分二期实现，一期工程年均调水量95亿立方米，二期提高到130亿立方米。

　　“但总体规划只提了这个目标，它和可研总报告中都没有提及如何实现第二期工程，即是不是要在一期工程中有所准备。”李志超说，如果一期工程按照95亿立方米的规模建设，二期工程启动时，要么将一期总干渠加深加宽，要么重开一条水渠，“无论哪种，实现起来都很艰难，投资都非常大。”

　　在具体施工中，这个问题涉及穿黄河隧道这样的控制性工程，是否要按130亿立方米规模一次建完。“我们测算发现，穿黄一期工程投资和一次建成的投资仅相差10%。”李志超说。

　　设计造价超过39亿元的穿黄隧道，已于2005年中旬开工建设，而此时可研总报告刚刚编制完成。

　　此外还包括丹江口大坝高度是分两期加高，还是一次性按130亿立方米总规模加高。2006年可研总报告在接受评估时，提出的是两种大坝高度方案，建议采用更高的176.6米方案。而在2005年9月，大坝已根据单项可行性研究按176.6米方案动工。

　　而总干渠是否通过河南焦作的煤矿采空区，一直存在争议，2005年中旬终于确定绕行，此时距中线开工已过去了一年多。

　　李志超等参与评估工作的人员认为，不应把南水北调看做单纯的调水、卖水工程，应强调其公益性，加大国家投资的主导地位和各地方政府的话语权。而此时按照准市场化原则设置的各个项目法人均已组建完毕，并以经营者的身份来运作工程。

　　事实上，2008年最终获准的中线一期可研总报告，在工程设计方面并无原则性改变，而一些咨询评估建议也被纳入，如水利部门目前正在研究调整黄河上的西霞院水库到总干渠的规模，使其作为工程的应急备用水源。

　　环保投资获明确

　　在湖北，重要的汉江中下游治理工程兴隆水利枢纽，终于在2009年2月开工。

　　南水北调中线工程从汉江中游引水至北京，将使汉江下游来水减少两成以上。为降低环境影响，湖北省环境科学院总工程师沈晓鲤主持的“环评报告”，提出了引江济汉、兴隆工程等四大工程。兴隆水利枢纽主要通过蓄水调节汉江下游水势，引江济汉则以长江水补偿汉江。

　　“90年代南水北调规划时，并不认为会对汉江中下游造成严重影响，只给了湖北两三千万元搞环境。”沈晓鲤说，在2002年国务院批复总体规划时，将四大工程纳入，但只提及东线治污总投资240亿元，并未明确汉江中下游治理工程的投资规模。

　　但在2003年底中线开工，特别是丹江口大坝加高工程启动后，湖北各地方政府对于环境治理及补偿的呼声高了起来，并且比照三峡工程。

　　2006年中旬，湖北省上报了上述“环评报告”，同年年底，中线一期工程通过国家层面的环境评估。此时开工已过3年，多项控制性工程已启动，“我们提出的规划，只能是如何治理和补偿，尽量减少影响。”沈晓鲤说。

　　2005年，兴隆水利枢纽的前期准备工作都已完成，并上报待批，地方官员甚至希望当年开工、当年实现截流。该工程计划工期4.5年。但随后中央要求中线有关工程在可研总报告全部审批后再开工，兴隆工程因此暂停。

　　据湖北地方媒体报道，该省有关部门为争取工程尽快开工，多次赴京汇报。

　　2008年底可研总报告获批，兴隆水利枢纽如愿列入2009年开工名单，并增加发电功能，因此增加的投资全部由国家承担。这使项目总投资迈过了30亿元门槛。沈晓鲤说，可研总报告中，四大工程投资逾84亿元，2002年的计划是70亿元。

　　他还说，湖北省正在对引江济汉中加入航运功能进行论证和评估，目前计划投资已超过50亿元。

　　在项目开工报道中，湖北媒体还提到，“国调办”“按照‘特事特办、急事急办’的原则，从起草批准兴隆工程初步设计的文件，审批速度之快，史无前例！”

　　正式挑战移民难题

　　对于外界关注的移民征地问题，主持中线工程移民规划的长江勘测规划设计研究院副总工程师尹忠武告诉《瞭望东方周刊》，今年将全面展开。目前确定中线一期工程移民超过40万，其中30多万人为丹江口水库移民，其他为总干渠移民。

　　其中，总干渠征地范围呈带状分布，不像库区那样整村、整组迁移，移民相对分散，一般可在本村组内就近安置。这部分移民已启动。

　　而难度最大的，是以丹江口库区移民为主的约30万外迁移民，他们将被迁往50多个外地区县和农场。

　　2007年，丹江口库区曾启动了2万人的移民试点，尹忠武估计这部分人将在今年9月之前住进新家。目前移民实施规划正在制订中，“这将是规划程序的最后一步，完成后就可以进行实际移民了。”

　　尹忠武介绍说，2005年可研总报告完成时，估算移民投资约450亿元。

　　在2006年9月1日，国家正式施行新修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，据此，耕地土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍，并可进一步提高标准。南水北调是第一个采用16倍标准的大型水利工程。

　　该条例还将水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等也纳入补偿范围，而此前这些都是不予补偿的。

　　此外，移民补偿的物价指数也需调整。

　　尹忠武说，对于450亿元的移民投资，他们正在修订中，“按照有关规定，如果工程5年没有启动，就需要重新计算移民补偿标准。”