行政管理体制改革：“硬骨头”怎么啃

　　作者：高小平

　　行政管理是社会的中枢，行政管理体制改革对于国家的改革和国家发展全局具有关键性影响。而行政管理体制改革是政府“革”自己的“命”，在各项改革中是一块“硬骨头”。怎么啃这块骨头，全面深化行政管理体制改革，关键是要解放思想，核心是转变政府职能

　　解放思想，是推进行政管理体制改革的法宝

　　胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。

　　从党的十一届三中全会开启改革开放航程以来，我们就是靠着顽强地解放思想，不断跨越因循守旧的思想藩篱，冲破“左”的阴霾，逐步建立与全面建设小康社会相适应的行政管理体制。

　　我国的行政管理体制模式来源于前苏联。政府职能是按照计划经济的要求设计的，内容庞杂，范围宽泛，权力边界不清晰，政治、经济、文化、社会事务各个方面都涉足，管理结构不合理，以微观管理为主，管理方式简单化，以行政审批为主。这种体制，在国民经济恢复时期和建设初期发挥了一定的积极作用，随着社会主义建设的发展，越来越显示出僵化和滞后性。在改革开放以前，党和政府对行政管理体制进行过多次改革和调整，但总体上未发生变化，仍然维持着高度集中、过度管制、单一手段、全面干预的格局。在构建社会主义市场经济体制的进程中，经济基础对上层建筑提出了改革的要求，行政管理体制特别是政府职能不能适应经济社会发展，政企不分、政事不分，问题越来越突出。一方面使政府机构和人员不断膨胀，行政成本大幅提高，效率降低，另一方面又使市场缺乏竞争主体，社会缺乏活力。从上个世纪80年代初开始，在全国范围内进行了6次行政管理体制改革，按照经济体制改革逐步深入的要求，对政府职能进行重新认识、重新定位，让政府管理那些社会需要而其自身管不了或无人管的公共事务，企业、事业单位、社会组织的事务则由他们根据国家法律和行业规定自主处理。但是，伴随着行政管理体制改革进程，各种各样的认识问题始终困扰着人们。有的同志担心，这样做会不会削弱了社会主义集中力量办大事的能力？会不会导致政府威信的降低？会不会影响社会稳定？

　　这些问题不解决，改革难以深化。

　　在行政管理体制上，既存在着理论上的模糊，更存在着实践上的茫然。

　　就理论而言，早在1842年恩格斯在《论权威》一文中就深刻指出：“集权是国家的本质、国家的生命基础……只要存在着国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。在这种情况下，即在集权的条件下，公共管理完全可以放手，甚至必须放手，一切和单个公民或团体有关的事情在一个中心，既然这里的一切都是汇集在一个点上，那么，……涉及这个或那个个人的事情则不在内。”邓小平同志多次强调，要改革党和国家领导制度，把政府“不该管”、“管不好”、“管不了”的事情，交出去，交给社会自己管理。这些都是说，政府对公共事务不能也没有必要事无巨细、无所不管，该由什么主体管理的事情，交给他们自己管理，从国家公共权力分配的理论意义上讲，是合理的，是完全行得通的，也是必须坚持的。

　　就实践而言，原来政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管，他们沿用传统的管理方式，除上级明文规定不管的事务外，所有社会事务都要管。这样做的结果，往往是该管的事情没有管好，不该管的事情又管得过多，造成资源配置浪费、权力过分集中等许多弊端，强化了“权力崇拜”的落后理念和“官本位”的封建思想，难以树立政府的服务观念，阻碍了人民群众的积极性和创造力的发挥。

　　因此，构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的行政管理体制机制，是时代的必然要求。只有解放思想，与时俱进，更新观念，才能为行政管理体制改革提供思想先导。政府要实现职能转变，首先要转变公务人员思想观念，全面清理和克服计划经济体制的影响，按照社会主义市场经济体制要求，重新找准政府的位置，在制定政策、实施管理、进行决策和执行中，切实体现市场原则、平等原则、竞争原则、开放原则、透明原则等，转变思想和作风，才能适应社会发展需要，正确发挥政府功能，提高行政效率和服务水平。

　　转变职能，是深化行政管理体制改革的关键

　　行政管理学原理告诉我们，政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。行政管理的其它要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。行政管理体制改革致力于转变政府职能，就是抓住了治本之策。

　　由于体制惯性、思想惰性和利益刚性的原因，政府转变职能必然是一个十分艰难和较长的过程。

　　美国学者蒙哥马利认为，行政改革是一个过程，是指调整行政机构与社会其他要素之间的关系或者行政机构内部的关系，改革的目标和所提出的各种弊病都随着政治情势的不同而改变。与我们党对发展观认识的过程相类似，在行政管理体制改革中，对政府转变职能内涵的认识也经历了一个过程。最早提出转变政府职能，是在1988年七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案和《政府工作报告》。当时提出机构改革的目标是：转变职能，下放权力，调整机构，精简人员。从那时到现在，转变职能的载体和方式大致经历了精简机构、审批制度改革和制度创新三个阶段。1988年至2000年这12年，转变政府职能主要是通过机构改革来实现的，即以政企分开为主线，以减少政府微观经济管理职能为核心内容，回应市场经济和社会发展的要求。这一阶段工作取得了很大的成就。但同时出现两个突出问题。一是难以跳出机构精简、膨胀、再精简、再膨胀的“怪圈”；二是政府管理经济和社会的方式以行政审批为主，政府职能转变步履艰难。直到2000年才找到了转变政府职能的突破口，即行政审批制度改革。从2000年至2003年，转变政府职能主要是通过减少和规范行政审批来实现，取得重大推进。当前这一改革仍在继续深入。从2003年召开党的十六届三中全会开始，转变政府职能进入了全面创新阶段。在科学发展观的指导下，我们对政府职能转变的认识又有了新的飞跃，更多地着眼于行政管理制度创新。

　　转变职能每深入一步，行政管理体制改革就推进一大截。经过20多年的努力，我国政府职能转变已取得了显著成绩。以间接管理手段为主的宏观调控体系框架基本建立，市场体系建设取得了重大进展；政府管理国有企业方式有了较大改变，针对企业以及建设项目的行政审批大幅度裁减；涉外经济管理逐步向国际惯例靠拢；政府决策民主化科学化程度有了很大提高，政府促进经济和社会协调发展的职能不断加强。职能转变促进了行政管理体制改革的深化，促进了经济社会的全面发展，促进了政治民主化进程。

　　我国在转变职能方面做了许多有益探索和推进，取得了可喜成效。例如，在乡镇以上各级机关和具有行政管理职能的单位开展以“提速、提质，为人民、促发展”为主要内容的机关效能建设。在行政审批制度改革、行政许可方式创新上，力度较大，效果明显，审批事项减少了近2/3。很多地方政府及部门实行“大厅办公、一门受理、联合审批、限时办结”机制，减少了行政许可事项的环节，企业和群众办事手续更简便，行政效率提高了，群众更满意了。有的地方探索建立政府信息化履行行政许可职能的模式，实行“网上许可”、“全程服务”。有的地方实行“通透式”办公，节约办公用房，便于相互监督，使“门难进、脸难看、事难办”成为“进得来门、找得到人、办得成事”，受到舆论称赞。

　　然而，各级政府职能转变远远没有到位，政府还有攻坚战要打。目前我国各级政府部门管理虽然已经逐渐退出了生产部门和经济领域，承担起公共事务管理和公共物品提供的职责，但由于改革的渐进性和过渡性，政府仍然固守了一些应当而且可以放松的管制不放，特别是一些拥有“实权”的政府部门往往强调其特殊性而否认一般原则，或者从“前脚”迈出了简政放权的“门槛”，“后脚”又想方设法退回原来自己的“领地”，或者“前门”放走了一些管理权限，又以新的形式从“后门”取回了失去的权力。行政管理体制改革的成败，标志就是看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来了。设任何一个机构、定任何一个编制，都是为了行使法定的职能，不能在法定职能之外增加“附加职能”。因此，必须按照精简、统一、效能的原则，按照决策、执行、监督相制约和协调的要求，科学规范部门职能，合理设置机构，按岗设人，切实解决职能“越位”、“错位”、“不到位”、“不让位”等问题。

　　建设服务型政府，是行政管理体制改革的根本方向

　　深化行政管理体制改革的方向在哪里？党的十七大明确提出“建设服务型政府”。

　　将服务型政府确立为行政管理体制改革的目标，是我们党和政府对深化行政管理体制改革认识的升华，标志着政府职能转变和行政管理体制改革进入了新阶段。

　　服务型政府，就政府性质而言是一个历史范畴。毛泽东同志提出全心全意为人民服务。邓小平同志指出，我们的政府是人民的政府，应该以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意，作为政府施政的目标；提出“领导就是服务”、“管理就是服务”。江泽民同志提出“三个代表”重要思想，强调“代表最广大人民的根本利益”。胡锦涛同志强调“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。都是强调人民政府为人民服务。

　　服务型政府，就政府形态而言，从行政管理体制改革的意义上使用，是一个新概念，是行政管理体制创新。江泽民同志在党的十六大报告中第一次把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。胡锦涛同志在十六届三中、四中全会上提出加快转变政府职能、完善行政管理体制的任务，在十六届六中全会(2006年)和十七大(2007年)上，明确提出“建设服务型政府”。温家宝同志第一次正式提出建设服务型政府，是2004年2月21日在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上。他指出：落实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能，加强公共服务，“努力建设服务型政府”。

　　把服务型政府作为行政管理体制改革的方向和目标，就是说，行政管理体制改革要按照建设服务型政府的要求来引领。行政管理体制，是服务型政府基础性制度框架，服务型政府的含义和范围要比行政管理体制改革宽。建设服务型政府，既是改革行政管理体制、破除与社会主义市场经济不适应的陈规陋制的结果，又是创新行政管理体制、建立与发展社会主义民主、构建社会主义和谐社会相适应的新体制机制的过程；既要坚持以转变政府职能、全面履行政府职能作为主要内容，又要革新观念、健全行政法律体系、优化组织结构和运行方式。建设服务型政府，重点是加强政府公共服务职能，同时要加强政府管理创新、思想建设、作风建设等。

　　——建立适合我国国情、惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的政府公共服务体系，是建设服务型政府的基本任务。

　　——提高政府为经济社会又好又快发展服务的能力，促进经济增长、居民就业、物价水平、国际收支平衡，全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，是建设服务型政府的工作重点。

　　——明确中央和地方各级政府的公共服务职责，加大对公共服务的财政投入，完善适应服务型政府建设要求的公共财政体制，遏止行政管理费用上升趋势，降低政府公务员职务消费，是建设服务型政府的必然要求。

　　——创新公共管理和服务方式，形成适应服务型政府建设要求的公共服务多元供给主体；提高社会管理水平，健全适应服务型政府建设要求的社会管理体系和应急管理机制，是建设服务型政府的创新举措。

　　——推行政府绩效管理和行政问责制度，以科学合理的绩效评估指标体系为导向，建立绩效评估政府机制，积极研究建立绩效预算制度；健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力，建设服务型政府的重要方式。

　　——高度重视政务公开和电子政务，促进廉政建设和行政业务建设；在政府行政流程再造中，设计制度化的依法行政机制、信息公开机制、行政审批机制、信息化机制和框架；加强公务员教育培训，为建设服务型政府培养高素质队伍，是建设服务型政府的基本保障。

　　深化行政管理体制改革要处理好“六个关系”。一是行政管理体制改革理论与改革政策的关系。我国行政管理体制改革的理论研究不足，是导致行政管理体制改革坚定性不够和公共政策局限性的重要原因，要在坚持主导理论的前提下，提倡百家争鸣，逐步形成中国特色社会主义行政管理理论体系。二是行政管理体制改革基本价值标准与阶段性目标的关系。我国政府改革的基本价值标准是按照科学发展观的要求，全面推进政府创新，但在不同阶段应该有所侧重，如改革开放初期主要是促进经济增长，现在则要更多关注社会管理和公共服务。三是行政职能转变与职能创新的关系。职能转变主要解决从适应计划经济的行政管理体制转到适应社会主义市场经济体制的问题，而要使我国行政管理体制与物质文明、政治文明、精神文明相适应，与建设和谐社会全面相协调，还需要进一步创新职能，设置一些全新的功能。四是行政管理体制改革与公共管理能力的关系。要努力提高政府的决策力、执行力、竞争力和创新力。五是法制行政和法治行政的关系。法制是前提，法治是目标。依法行政，既要求健全行政实体立法，也需要建立行政程序立法，既需要依法管理社会，更需要依法加强政府自身建设。六是集权和分权的关系。适度集权是基础，“强政府”、政府权威，仍是我国实现跨越式发展的选择，但同时要坚持分权的基本改革取向，发展和壮大社会自治组织。

　　政府是“从社会中分化出来的公共的政治机构”(列宁语)。行政和公众存在着须臾不可分离的关系。社会公共利益的存在是政府产生的基本前提，社会公共利益发展和变化则是政府改革的根本动力。行政管理体制改革是对社会诉求的回应。当代我国政府职能转变的轨迹正是社会变迁的折射。通过职能转变，我们已经从“没有市场建市场”，到“不找市场找市长”，进展到现在的“既找市长又找市场”，再发展到下一步“不找市长找市场”、“少找政府多找社会”，这是一条历史的必由之路。(作者为中国行政管理学会执行副会长兼秘书长、研究员)

　　避免“木桶效应”的区域发展策略

　　——“十二五”区域发展趋势前瞻及政策建议

　　作者：王小广

　　促进“十二五”区域协调发展的基本思路是“加快中西部、升级东部、强化东中西部的关联度”。具体来讲，就是加快中部崛起、促进东部产业和城市的高级化、加快三大经济圈内东中西交通大通道和物流网建设

　　“十二五”期间，我国区域增长格局将发生深刻变化。从国家区域战略上，推进中部地区的整体和西部一些重点区域的发展，是保增长、调结构、促协调的重要环节。其关键是要把推进中西部的城市化、沿海产业转移与农民工市民化有机结合起来，形成一种新发展模式。

　　“十二五”区域经济发展趋势前瞻

　　“十二五”期间是我国由旧发展模式向新发展模式转变的起始和关键时期，其在我国慢长的现代化过程中具有战略意义。与此相应的，我国区域增长格局在“十二五”期间也将发生深刻变化。

　　区域发展的第一个变化是东中西地区之间增长速度的“反向变化”。中部地区及部分西部地区将会继续保持高速增长，甚至出现明显的加速，而沿海地区经济增长将会逐步减速。原因就是沿海增长进入新的发展阶段，跨上中高收入水平，向发达水平转换，由数量型增长转为质量型增长，产业升级及出口环境的变化、房地产高繁荣期的过去等因素决定了沿海地区经济增长速度将明显放慢；相反，中西部地区正处于中低收入水平向中高收入水平转变的快速发展期，其基础设施投资潜力较大，产业发展既有数量增长空间也有质量增长空间，城市化的加速等将释放出巨大的需求。

　　区域发展的第二个变化是区域大分工将加速形成，这会显著地提高资源在区域间的配置效率，从而提高整体经济效率。从大格局上讲，中国经济将形成北、中、南三大经济圈，区域大分工则是在各大经济圈之间。特别是在工业发展上，北、中、南三大经济圈将独立形成工业体系，每个经济圈都将按梯级形成东中西协作分工结构，由此东中西大交通网建设和完善尤其重要，而现实的情况是我国的交通体系重南北联系，而相对轻视各大经济圈的东西联系，这一状态可望在“十二五”期间发生根本改变。

　　区域发展的另外两个变化是城市增长点和国家产业发展的区域布局的变化。沿海城市化将逐步减速，而中部及部分西部地区的城市化将明显加速，这既是产业集聚的结果，也会加速产业和其他各类经济要素向中西部转移或集聚。从而带动内需市场向中西部转移。国家产业发展的区域布局将定型。如外向依赖度高的(资源进口)的大石化、大钢铁等将集中在沿海和沿江的重要港口城市。

　　促进“十二五”期间区域协调发展的基本思路

　　促进“十二五”区域协调发展的基本思路是“加快中西部、升级东部、强化东中西部的关联度”。具有来讲，就是加快中部崛起、促进东部产业和城市的高级化、加快三大经济圈内东中西交通大通道和物流网建设。

　　将中部崛起战略上升为新时期的国家发展战略。扩大内需要培育新的区域增长点，大力促进中部地区崛起具有十分重要的战略意义。如果中部地区经济水平达到或接近沿海的水平，我国整体就基本实现了工业化、城市化和现代化。因此，未来10～15年，区域发展的重点在中部。中部地区资源丰富、交通便利、产业基础较好、市场潜力巨大，已经具有了加快发展的有利条件，中国要保持劳动密集型产业的国家竞争力，唯一的出路就是将劳动密集型产业加快向中西部地区转移，特别是向临近的中部地区转移，利用其丰富的自然资源优势和劳动力优势，让其重复沿海80～90年代的发展过程，与此同时，促进沿海地区产业升级，再过20多年中国便能实现全面振兴。促进中部地区经济崛起，不仅能显著地扩大内需，而且也是有效地解决三农问题、缩小地区差异的最有效途径。为此，要尽快制定支持中部地区崛起的政策：一是制定大力促进沿海地区劳动密集型产业向中部地区(包括部分重点西部地区)转移的优惠政策；二是加快中西部地区(特别是其农村地区)的基础设施建设；三是加快推进中部地区城市化进程，加快服务业发展，增加就业。

　　促进东部产业、城市的高级化。中国要在后危机时代继续保持快速增长，关键是要在已经形成的劳动密集型产业的国际竞争力基础上创造出新的国际竞争力，即资本技术密集型产业的国际竞争力，同时，建成发达的城市服务体系，提高城市的综合功能。这一重任自然落到东部发达地区。当前东部发达地区实现这一转换存在以下障碍：一是东部地区为应对金融危机的冲击，仍然没有摆脱对外资和房地产的两个过度依赖。特别是我们看到，金融危机后我们的许多沿海省市不仅没有加快结构转型，相反在投资增长和经济增长上更加依赖房地产泡沫化发展，这将严重阻碍制造业升级，因为房地产泡沫化程度越高，意味着房地产暴利越大，从而将大量的社会资金和稀缺的企业家资源和其他人力资本吸收入对产业升级作用小的房地产业，导致产业升级投资受明显抑制。二是缺乏有效促进产业升级的金融与产业结合机制。长期以来我国产业发展过度依赖于间接金融的方式没有改变，在现有体制下，间接金融与产业结合的模式存在的一个严重问题是内生的自主创新动力不足，因为银行是国有的、我国需要升级的重化工业也大多是国有的或国有控股，在这种情况下，扩大规模的冲击较强、而提高产业竞争力的动力严重不足，金融危机以来央企的横向大扩张不仅导致人们对“国进民退”这一“体制回归”的担心，而且，使中小企业或民营发展面临更加不利的金融和市场环境。只有解决了以上两个关键性问题，东部沿海地区的产业和城市的高级化才能加快。

　　加快三大经济圈内东中西交通大通道和物流网建设。“十二五”基础设施和物流体系建设的重点应是加快东中西间交通大通道和物流网的建设，为地区间的产业转移和东中西分工体系的形成创造优良的条件。一是要加快各类交通基础设施建设，形成东中西大通道，并重点推进中西部中心城市综合性交通枢杻建设；二是依托大交通和综合交通枢杻，加快中西部中心城市专业性和综合性的物流网中心建设。

　　政策建议

　　加快中西部发展，关键是创新发展模式。东部与中西部发展的不同点主要是两个方面：一是前者是外需主导，后者是内需主导，二是产业发展的方式不同，前者是跨地区的农民工与外向型产业的结合，形成劳动密集型产业的竞争优势和全球加工制造基地(跨国企业的加工车间)，而中西部发展可能是农民工当地市民化(农民工回流)、产业转移(劳动密集型产业由沿海向中西部转移)及当地优势产业的结合。所谓创新模式，就是将农民工市民化、产业的区域转移及城市发展有机结合。农民工身份转换的滞后严重阻碍了我国城市化进程，既不利于农民生活方式的改善，也严重制约着我国消费需求的扩大，成为扩大内需的重大内在障碍。因此，“十二五”时期加快农民工市民化成为推进城市化、促进社会和谐发展的一个重大课题。就业是农民工市民化中的重中之重，农民市民化过程可能面临就业不足问题而难以推进。这里，重要的是将农民工市民化与产业的区域转移过程有机结合。我国劳动密集型产业主要分布在沿海地区，且随着国际竞争的加剧及我国产业比较优势的变化，沿海劳动密集型产业的优势将明显减弱，因此，必须加快向中西部转移才能保持这一传统产业的国际优势。这一转移的过程恰好是增加流出地城市就业机会的过程。为此，国家要制定优惠政策，鼓励中西部地区农民工市民化、城市化与产业转移的结合，从而实现在东部产业结构升级的同时加快中西部发展的战略目标。

　　抑制房地产发展和建立金融与产业结合的新机制，促进东部地区全面的结构升级。要促进东部乃至整体经济的结构升级，关键是改善总激励环境和建立金融与产业结合的新模式。

　　首先，国家要改变把房地产作为支柱作用的政策导向，减少对房地产的过多激励，消除房市暴利，阻止社会资金过度流入房市。征收房地产税，只鼓励一个家庭拥有一套住房，对一套以上的住房采取严格的抑制政策(征收不动产税和投资收益税、采取严厉的贷款政策等)。同时，对外资的激励要严格限定，取消一般性的优惠，对内资实行同等国民待遇。

　　其次，降低战略竞争力行业的国有资本比重，鼓励民营资本对产业升级的战略作用。促进民营资本的充分发展和国际化，在全球竞争中更为有利，战略产业的发展一定要纳入民营资本。

　　再次，利用资本市场推进自主创新。即鼓励直接融资，大幅度提高直接融资的比重，用直接金融与产业结合的模式逐步代替传统的金融与产业结合模式。我的思路是将大量过剩的社会资金导入资本市场(股市与债券市场)，并使之与产业升级结合，加快制造业的升级，建立资本技术密集型的国际竞争优势。具体政策可考虑：制定产业差别化的上市融资和再融资政策，主要是明显放宽对升级型的重化工业企业上市融资和再融资的条件，促进升级型的重化工业的资本扩张和竞争力的提高；成立一批支持升级型重化工业发展的产业投资基金(股权型、债权型)；制定针对性强的优惠政策支持升级型重化工业兼并重组。

　　最后，确定激励自主创新的正确导向。主要是要鼓励企业围绕节能节资搞自主创新，产品的自主创新要坚持“紧凑化”的取向，产业政策重点是鼓励紧凑型的产品创新，如鼓励经济型汽车的消费和生产，鼓励紧凑型的住房(90平米以下)消费和生产，鼓励建设紧凑型的城市等。(作者为国家行政学院决策咨询部研究员)