城乡二元结构能否实现历史性突破

　　作者：迟福林 夏 锋

　　“十二五”时期，我国正处在由工业化主导向城镇化主导的转变之中。城镇化进程与城乡一体化程度直接相关联，城镇化主导将为改变城乡二元结构提供重要的历史机遇，“十二五”有望实现城乡二元结构的历史性突破。

　　统筹城乡发展是我国发展方式转型的重大课题。问题在于，这些年在强调统筹城乡发展的同时，城乡失衡的矛盾和问题在某些方面更加突出。例如，近几年城乡收入差距仍然有所扩大。为什么会形成这种局面？我们的看法是，在工业化主导时代，劳动力成本优势与城乡二元结构直接联系。城乡二元结构失衡，不仅是城乡发展失衡的主要症结所在，也是我国经济结构、分配结构失衡的重要因素。

　　我国城镇化进程取决于城乡一体化的实现程度

　　未来5年左右，我国将开始进入城镇化主导时代。其主要标志是，我国的城镇化率将由46.6%提升到50%以上。第一，我国正处于工业化主导向城镇化主导的历史拐点。从国际经验来说，人均GDP4000美元左右是城镇化快速提升的关节点。根据相关研究，2010年我国人均GDP将接近4000美元。第二，未来3～5年，不仅东部，而且中西部的城镇化、城市群、城市带、城市圈都处在一个较快增长的阶段。第三，中央明确3年放开中小城市的户籍，估计5年左右放开大城市的户籍是大势所趋。由此，城乡一体化将有重大突破。与此同时，改变城乡二元制度安排，将对我国的城镇化进程做出重要贡献。

　　打破城乡二元制度安排，为城镇化发展创造广阔空间。首先，以城乡固定资产投资为例，近几年来固定资产投资中的城乡差距不断扩大，从1995年的3.58:1扩大到2007年的5.91:1。改变基础设施建设与管理城乡分割的格局，能够明显缩小城乡发展差距；其次，以城乡社会福利制度为例，初步实现城乡基本公共服务均等化，将直接促进城镇化进程。我们的估算是，城乡二元的基本公共服务体制在形成城乡居民实际收入差距中至少占有30%～40%的权重；再次，以庞大的农民工群体为例，当前跨省流动的农民工已经达到1.2亿，尽快改变农民工“半城市化”的体制与政策安排，能够加快农民向城镇流动，明显地提高城镇化水平和质量。

　　以城乡一体化创造高质量的城镇化。一是为城镇化发展提供更多高素质的劳动力。我国“数量型”的人口红利逐步消失的趋势不可避免，预示着依靠增加生产要素投入的增长方式难以为继。如果能够尽快打破城乡二元的公共服务体制，加大农村人力资源投资，把4.9亿农村劳动力平均受教育年限从7.3年提高到全国平均水平的9.5年，到2015年和2020年接近《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》提出的主要劳动年龄人口平均受教育年限10.5年和11.2年的目标，就能够释放出巨大的“质量型”人口红利。二是可以防止土地资源低水平利用的城镇化。尽快实现城乡土地的统一规划和管理，防止土地资源的低水平开发和使用，为未来持续发展留足、留好土地资源。三是可以进一步释放城镇化的需求潜力。尽快改变农民工“半城市化”的体制，能够明显拉动城镇化的消费水平。

　　以城乡一体化实现公平和可持续的城镇化。改革开放之初，为做大经济总量，提出“效率优先、兼顾公平”具有历史合理性。进入发展型新阶段，伴随着从物质发展的追求到人的自身发展追求的提升，伴随着由私人产品向公共产品需求的升级，城乡一体化的目标是促进广大农民的自身发展和公平发展，其实质在于承认和保障农村居民享受与城镇居民同等的发展权。广大农民公平发展将是城镇化发展的重要推动力。为此，新阶段统筹城乡发展，重要的是赋予农民公平的发展机会，包括赋予农民平等的公民待遇、完整的财产权利，按照公平的原则全面推进城乡一体化。第一，城乡一体化可以有不同的模式，但要把保障农民发展权放在首位，尊重农民选择权。第二，强化农民的谈判主体地位，使农民能够合理分享城市化红利。第三，加快产业布局调整，推进劳动密集型产业、涉农工业和农产品加工业从城市向农村转移，进一步加快城乡产业结构调整，优化城乡产业布局，强化城乡产业之间的协作和联系，鼓励城镇资金、人才等生产要素进入农村，改变资源从农村向城市单向流动的格局。第四，按照公平的原则配置公共资源，尤其是财政资源以及公共服务资源。要以城乡基本公共服务均等化为导向，不断优化财政支出结构，推进城乡基本公共服务制度对接，加快城乡一体化进程。

　　“十二五”是城乡一体化取得“历史突破”的关键时期

　　“十一五”期间，新农村建设取得较大进展。但从总体情况看，城乡一体化进程仍然处于滞后状态，根本原因在于城乡二元制度尚未有实质性改变。“十二五”以城镇化为主线的发展方式转型将明显提升城乡一体化的历史作用。由此，城乡一体化对我国发展方式转型的全局性与深刻性意义开始全面凸显，城乡结构的变化正处在从量变到质变的关键时期。

　　扩大内需对城乡一体化提出现实需求。农村消费市场潜力巨大，但由于长期的城乡经济社会二元结构，使城乡发展严重失衡。目前，城乡之间不仅在基础设施建设、义务教育、基本医疗服务、社会保障等社会事业方面的差距仍然很大，在生产和消费上的金融服务、资源可及性等经济环境方面的城乡差距更是持续拉大，成为影响农民消费能力和消费倾向的重要因素。在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2008年的25.1%，30年中下降了近37个百分点，农村居民消费率从1983年最高点的32.3%下降到2008年的8.8%，25年间下降了近24个百分点，2008年农村居民平均消费水平只有城镇居民平均消费水平的32%。如果能够在这些方面形成城乡一体化的发展格局，加大财政对农村的投入，将会大大刺激农村的消费需求。

　　缩小城乡收入差距对城乡一体化提出现实需求。进入新世纪以来，受粮食等农产品价格大幅度上涨、各项支农补贴持续增加等因素的共同作用，农民收入增长保持了年均6%以上的速度，直接带动了农村消费的较快增长。近年来，国家强农惠农政策力度明显加大，但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到遏制。城乡居民收入差距扩大，农民收入相对水平不断下降是农村消费贡献下降的最主要原因。如果加快改革收入分配体制，通过改革改变土地、财税、金融、就业和社会保障等资源向城镇倾斜的格局，就能使农民收入持续提高有了更根本和长远的保障，为形成更合理的收入分配格局奠定基础。

　　人口结构变化和人口流动趋势对城乡一体化提出现实需求。与同等发展水平的国家相比，我国第一产业劳动力就业比重高出近30个百分点，服务业劳动力就业比重低出30个百分点左右。从我国就业结构变动的趋势看，以城镇化拉动服务业就业比重的提高，是解决两亿多农村劳动力转移和就业问题的战略性举措。第二代农民工群体进入产业工人队伍，对城乡一体化带来的挑战与压力增大。与第一代农民工相比，他们受教育程度高，职业期望值高，对个人发展的追求也较高。这使第二代农民工全面融入城市成为一个不可逆转的趋势。

　　打破城乡二元制度结构，形成城镇化与城乡一体化齐头并进的新格局

　　“十二五”时期，以打破城乡二元制度结构为重点，形成城镇化与城乡一体化齐头并进的发展新格局，是实现发展方式转型的战略需要。

　　加快土地制度改革，提高农民土地资产收益。土地是农村最重要的资源，也是城镇化中矛盾比较突出的环节。应强化农民的谈判主体地位，使农民能够合理分享城镇化红利。第一，重点加强土地用途管制，要防止把城乡一体化当作圈地的工具。有些地方打着统筹城乡发展的名义非法圈地，剥夺农民土地权益。对这种倾向，要予以足够的重视。第二，以完善农民土地使用权为重点，保障农民权益。保障农民土地权益在符合城乡土地规划的前提下，可以将土地长期使用权转让、出租、抵押、入股和出售，建立主要依托土地的农民财产性收入增长机制。第三，建立健全农村土地流转制度。尽快完成全方位土地确权。改革行政主导的土地招拍挂体制，建立公开市场。用于公共用途的农村集体土地可由政府按法定程序、按市场价格进行征用补偿。建立非公共用途的农村集体用地直接进入市场的机制，形成对农村集体建设用地流转的统一、规范的管理措施与办法，形成城乡一体的土地有形市场和土地市场监管体系。

　　推进户籍制度改革，打破农民流转的制度障碍。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度，形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。第一，把农民工作为户籍制度改革的突破口。当前，我国存在巨大的“半城市化”群体，即已经进城但尚未市民化的农民工。政府应稳步推进农民工市民化，力争把符合一定条件的(例如对在城市打工在3年以上、有稳定职业)的农民工市民化。第二，逐步放开城镇落户政策。因地制宜制定政策，先试点后推开，循序渐进，区别情况，逐步放宽户口迁移政策和落户条件，3年左右时间，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，重点引导农村人口向人口规模20万以下的中小城市集聚。5年内，放开中等城市和大城市的落户条件政策。第三，实行土地制度与户籍制度联动改革。从发挥规模效应推动经济增长和充分考虑流入地人口承载能力的角度看，亟需实施户籍制度和农村土地产权制度的联动改革，打破地区间市场分割。即对新增城市建设用地指标和农村因宅基地整理而增加的建设用地指标统一配置，实现土地利用指标调整与新增户籍人口规模直接挂钩，以提高城镇化和经济集聚水平。

　　加快建立城乡统一的基本公共服务体制。第一，完善农村基本公共服务体系。尽快实施农村养老保险制度和其他社会保障，使农村基本公共服务体系在1～2年内建立起来。统筹解决农民工基本公共服务问题。建议由中央制订规划，在全国范围内统一政策，争取在3年左右，解决农民工基本公共服务制度的城乡对接问题。第二，实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。用5年左右的时间，按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度。第三，逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平。将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。

　　打破行政主导的城乡二元资源配置方式。通过城乡资源统筹规划和一体化管理，探索建立“工业带动农业、城市支持农村”的机制，在促进城乡生产要素自由流动的基础上形成城乡经济一体化发展格局。第一，建立合理的农村资源配置机制，严格限制行政主导农村资源外流。加大财政对农业的投入，鼓励农村金融创新，完善农村金融市场，支持合作金融、草根金融的发展，逐步形成城乡统筹规划利用、资源优势互补的新格局。第二，打破城乡分离的工业化模式，建立城乡产业规划布局一体化的体制机制。支持新型工业、现代服务业链条向农村延伸，促进农业专业化分工，实现城乡产业发展一体化。加快农村工业化进程。适时推动大城市劳动密集型产业、农产品加工业以及农机、农药、化肥等涉农工业向县城和小城镇转移，就近利用原料和丰富的劳动力资源，促进农村非农产业发展，拓宽农民收入增长的渠道。第三，打破城乡分割的公共资源投入体制，实现城乡公共资源配置一体化。统筹城乡公共资源投入体制，将农村公共产品和公共事业纳入城市发展规划，由城市财政统筹解决。加大财政投入向农村基础设施倾斜的力度。在交通道路、水、电、垃圾处理、互联网等方面实行改造升级，逐步实现城乡基础设施建设投入一体化。

　　推进以城镇化为主线的省直管县改革

　　在城镇化快速发展的大背景下，加快推进省直管县改革，建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制，日益成为发展方式转变的重大任务。

　　市管县体制推动了城镇化、工业化的快速发展，但远未实现“以城带乡”的预期目标。20世纪80年代初在全国范围内实行的市管县体制，对推动我国城镇化和工业化曾发挥了积极作用。随着市场经济体制改革的深入和内外发展环境的变化，市管县体制的矛盾与问题逐渐增多：城镇化滞后于工业化。2009年，我国工业化率为48.6%，比城镇化率高出2个百分点。如果把处于“半城市化”的农民工人口从城镇人口统计中去除，城镇化则明显滞后于工业化。市管县体制难以实现城市支持农村、城乡协调发展的目标。从实践的结果看，只有那些工业化程度高、市辖县数量较少的地区实现了市县协调发展。大部分地区并没有实现“以城带乡”的目标。

　　推进省直管县改革要适应城镇化快速发展的趋势。城镇化是调整经济结构、实现城乡一体化的重要载体。推进省直管县改革，重要的是加快建立有利于推动城镇化进程的行政体制。从已有的实践看，行政上的省直管县进一步扩大了县级政府经济发展权限，促进了县域经济和中小城镇发展，实现了农民工就地转移。与此同时，也有利于提高农村公共服务水平，加快推进城乡基本公共服务一体化。为此，按照城镇化发展的要求推进省直管县改革，能够实现“城市支持农村”的发展目标。

　　省直管县改革的基本出发点是统筹城乡发展。我国发展方式转型中的许多矛盾都与城镇化滞后相关。城镇化滞后又与城乡二元的制度安排相关。大量农村人口参与了工业化进程，创造了巨大供给，但不能完全在城市生活，仍保持农民的消费特点。如此长期累积形成巨大的供需缺口，并成为社会总需求不足的重要因素。打破城乡二元制度，加快建立统筹城乡发展的体制机制，既是推进城镇化的重要目标，也是实行省直管县改革的基本出发点。

　　把统筹城乡发展作为省直管县改革的总体目标。第一，建立城乡一体化的体制机制。以打破城乡二元制度为重点，推进财政省直管县改革，保障县级政府履行基本公共服务职能的财力需求。在此基础上，通过行政省直管县改革，实现城乡土地、户籍、基本公共服务等基本制度的统一。第二，以省直管县改革推进城镇化进程。形成大、中、小城市与小城镇协调发展的格局；促进服务业转型升级，吸纳农村剩余劳动力；优化农村产业结构和就业结构，提高农民收入水平，扩大农村消费，缩小城乡差距。第三，形成“城市支持农村”的长效机制。通过省直管县改革，强化省级政府对城乡资源的统筹利用，促进城市的财政、金融、人才、科技、管理等生产要素向农村流动，推动农业发展方式转变，逐步放开城镇落户条件政策，推进农民工市民化。(作者分别为中国(海南)改革发展研究院院长；中国(海南)改革发展研究院区域研究所所长)

　　结构调整：可持续发展点睛之笔

　　作者：王一鸣

　　我国经济结构长期存在的失衡现象和深层次矛盾，从根源上都可以追溯到体制机制问题。加快建立有利于经济结构调整的体制机制，必须加大改革攻坚力度，清除束缚经济调整和转型的各种障碍，实现在重点领域和关键环节的战略性突破

　　“十二五”时期是我国经济发展承前启后的关键时期，既要化解过去积累的矛盾和问题，也要为实现更长期、更健康、更可持续的发展创造条件，调整经济结构的任务不仅比以往更加复杂艰巨，而且对我国实现全面建设小康社会的目标和加快推进现代化进程具有更重要的战略意义。

　　调整经济结构是应对国内外环境变化的必然选择

　　调整经济结构是适应国际经济环境深刻变化的必然选择。金融危机后西方主要经济体不可能在短期内解决金融体系资产负债表的再平衡问题，世界经济面临增速放缓、需求结构调整和治理模式重构的多重挑战，经济复苏将是一个缓慢、曲折和复杂的过程。外部需求增长在短期内难以恢复到危机前水平，我国稳定出口和增加国际市场份额的难度加大，扩大国内需求和增强经济内生动力的压力明显增大。发达国家抢占绿色能源、新一代信息网络、生物技术和新材料等经济科技制高点，并通过“再工业化”实现传统产业在新技术基础上的复兴，我国面临的增强科技创新能力、加快传统产业技术进步和培育战略性新兴产业的任务更加紧迫。

　　调整经济结构是解决发展进程中相互交织的新老矛盾和加快转变经济发展方式的迫切要求。在经历了改革开放以来30年持续较快增长后，我国经济发展正在步入新的发展阶段。新阶段结构调整面临的新挑战是，在以科技进步和创新为基础的新竞争优势尚未确立的情况下，面临生产要素低成本优势减弱的严峻挑战；在信息技术革命任务尚未完成的情况下，面临国际上绿色能源科技领域的激烈竞争；在传统产业节能减排改造尚未完成的情况下，面临发展绿色经济和低碳技术的巨大压力，在主要产业核心竞争力尚不具备的情况下，面临培育和发展战略性新兴产业的艰巨任务。

　　今后一个时期我国调整经济结构面临的新课题

　　从国际经济环境的深刻变化和我国发展新阶段的新要求看，“十二五”时期我国经济结构调整将面临以下几方面的新课题。

　　在全球经济深度调整、外部需求增长在较长时期内难以恢复到危机前水平的条件下，如何有效扩大国内需求特别是消费需求，增强居民特别是中低收入居民收入水平和消费能力，促进国内需求特别是消费需求持续增长，改变经济增长对外部需求的过多依赖。

　　在产能过剩压力加大、资源环境矛盾加剧的条件下，如何提高农业现代化水平，提升制造业的技术、知识和人力资本含量，加快发展生产性服务业，降低能源资源消耗和排放强度，改变经济增长对传统工业规模扩张的过多依赖。

　　在资源、土地和劳动力等低成本比较优势开始减弱、生产要素成本趋于上升的条件下，如何加快培育以科技创新和人力资本为基础的新竞争优势，增加在全球价值链上高附加值环节的比重，改变经济增长对低成本资源和要素高强度投入的过多依赖。

　　在城乡、区域差距扩大的态势尚未根本扭转的情况下，如何加快社会主义新农村建设，加快推进城镇化进程，加快欠发达地区发展，有效解决农业转移人口在城镇就业落户，促进城乡、区域基本公共服务均等化，加快形成城乡、区域协调发展新格局。

　　在利益格局更加复杂多样、结构调整难度加大的条件下，如何突破深层次体制障碍，对已经形成的经济关系和利益格局进行新的调整，加快推进收入分配、财税体制、金融体制、垄断行业和资源要素价格形成机制改革，形成有利于结构调整的体制环境。

　　今后一个时期我国调整经济结构的主要任务

　　根据世界经济科技发展新趋势和我国经济结构调整面临的新课题，未来一个时期我国经济结构调整的主要任务包括以下几个方面。

　　以扩大国内需求特别是消费需求为战略重点推进需求结构调整。“十二五”时期调整需求结构，重点应是扩大消费需求，提高居民消费增长率和居民消费率，增强最终消费对经济增长的拉动作用。为此，必须加大收入分配调整力度，提高城乡居民特别是中低收入居民收入水平和消费能力，扩大中等收入消费群体；较大幅度提高公共服务支出占财政支出的比重，扩大社会保障制度覆盖面，增强居民消费意愿，减少预防性储蓄；鼓励以“住行”主导的居民消费结构升级，培育发展文化、旅游和职业培训等新兴消费领域，完善市场流通体系，切实保护消费者权益。加大收入分配、社会保障、基本住房制度和财税体制改革力度，构建扩大消费需求的长效机制。同时，适应扩大内需和调整经济结构的需要，保持投资合理增长，着力调整投资结构，明确政府公共投资范围，规范国有企业投资行为，积极拓宽民间投融资渠道。在扩大内需的同时，积极稳定和拓展外需，促进形成内需与外需互动增长机制。

　　以加快发展生产性服务业和培育发展战略性新兴产业为重点推进产业结构调整。在国际金融危机冲击下，我国产业结构的深层次矛盾和问题更加突出，主要表现在，在三大产业结构中，工业比重长期居高不下，服务业发展总体滞后，2009年工业增加值占国内生产总值的比重虽有所下降，但仍高达40.1%，服务业比重则明显低于发展水平相近的国家。在工业内部结构中，过度依赖加工制造环节，决定市场地位和附加值的生产性服务环节发展滞后；高技术产业名义比重提高较快，但缺乏核心技术和品牌，基本上集中在价值链低端；重化工业产能扩张过快，与资源环境的矛盾不断加剧。从企业组织结构看，大企业国际竞争力还不够强，中小企业发展面临较多困难。

　　“十二五”时期产业结构调整，重点要由调整产业比例关系转向突破制约产业转型升级的关键环节，着力提升制造业附加值，必须加快发展金融保险、商务服务、科技服务、信息服务和创意等生产性服务业，加快发展研发、设计、标准、物流、营销、品牌和供应链管理等生产性服务环节，促进制造服务化和服务知识化。适应金融危机后国际产业竞争格局的新变化，还要着力培育新一代信息网络、新能源和节能环保、生物医药等战略性新兴产业，构建“核心技术—战略产品—工程与规模应用”的创新价值链，抢占国际经济科技竞争的制高点。同时，要加快淘汰高能耗、高排放、低附加值的传统重化工业，加快传统产业技术进步、管理创新、产业重组和优化布局，提升传统产业整体素质，在实现传统产业的经济增长效应的同时，增大社会、环境和国际分工效应。

　　以增强企业技术创新能力和开发人力资源为重点推进要素结构调整。近年来，我国企业的研发投入有了较快增长，2004～2008年规模以上工业企业研发经费支出年均增长29.2%。人力资源开发取得重大进展，每年毕业大学生超过600万，几乎超过北欧芬兰、挪威的总人口。但与建设创新型国家的要求相比，仍有相当大的距离。2008年，规模以上工业企业中，有研发活动的仅占6.5%，研发经费支出仅占企业主营业务收入的0.61%；在大中型工业企业中，上述两个比例分别仅为24.9%和0.84%。创新要素向企业集聚的态势尚未形成，创新型人才培养仍不能满足要求。

　　“十二五”时期是我国产业发展由主要依靠生产要素低成本比较优势向培育以自主创新和劳动力素质为基础的新竞争优势转变的关键时期，必须着力突破一批核心关键技术，为此要鼓励企业加大研发投入和人才储备，大幅度提升企业自主创新能力；依托国家重大科技专项，采取产学研结合的模式，在高档数控装置、集成电路、新型显示器件、软件、整车设计开发流程等关键核心技术领域实现重大突破；培育一批具有国际竞争力、拥有自主知识产权和优势品牌的大企业，鼓励支持企业发展跨国经营，建立全球生产运营体系；在装备、轻工、纺织、电子信息、生物、新能源等领域打造一批各具特色、创新能力强的产业集群，强化产业链的延伸升级和产业集群的分工协作关系；促进产业自主创新和核心竞争力显著提升，自主品牌市场占有率大幅提高，推进我国重点产业发展由大到强的转变。与此同时，把人力资源开发和人力资本投资作为战略重点，把优先发展教育和培训作为提升人力资本的根本途径，逐步将义务教育年限延长到12年，扩大职业教育，组织实施高端人才引进计划，促进人才向企业流动，在劳动适龄人口增长带来的“人口红利”逐步消失后，创造和培育由劳动者素质提升带来的新“人口红利”，推动我国由人口大国向人力资源强国转变。

　　以解决农村转移人口在城镇就业落户和增强城镇综合承载能力为重点推进城乡结构调整。城乡发展不平衡仍是我国经济结构面临的突出矛盾，近年来，城乡居民收入、消费水平等方面的差距还在扩大，2000～2009年城乡居民收入比由2.8:1上升到3.3:1，城乡基础设施、社会事业等方面的差距仍十分明显。当前，我国正处于城乡结构调整的关键时期，2009年我国城市化率达到46.6%，过去4年年均提高0.9个百分点，按此趋势，“十二五”时期我国城镇化水平将突破50%，城市社会将逐步占据主导地位，由此形成的基础设施、住房建设投资需求和城镇居民消费需求，将成为扩大国内需求和带动经济发展的强大动力。

　　调整城乡结构关键是加快推进城镇化，“十二五”时期要把解决符合条件的农业转移人口在城镇就业落户作为推进城镇化的重点，继续促进农村劳动力转移就业，鼓励有条件的城镇吸纳农民工就地落户，改善农民工就业、居住、就医、子女就学等基本生活条件，逐步将农民工纳入城镇社会保障体系和住房保障体系，推进农民工市民化。要加快中小城市和小城镇发展，提高城镇综合承载能力，加大基础设施和公共服务投入，完善相关的财税、投融资等配套政策，鼓励中小城市和小城镇产业集聚发展，促进农民工就近转移就业。与此同时，积极发展吸纳转移人口多的城市群和大都市圈。进一步优化发展珠三角、长三角和京津冀三大城市群，加快辽东半岛、山东半岛和海峡西岸、北部湾城市群发展，积极培育武汉为中心地区、成渝地区、中原地区和关中地区等一批基础条件较好、发展潜力较大、吸纳人口较多的新兴城市群，使其继续成为吸纳农村转移人口的主体。通过大城市和中心城市协调发展，争取“十二五”使其城市化率每年提高1个百分点，全方位提高城镇化发展水平。

　　以促进区域协调发展和优化国土空间开发格局为重点推进区域结构调整。近年来，我国实施区域发展总体战略，采取了一系列推动区域协调发展的战略举措，区域发展差距扩大的态势得到一定的控制，特别是2008年以来，中部、西部和东北地区经济增速均超过东部地区，改变了改革开放以来东部地区增速一直高于其他区域的增长格局，2009年东部地区生产总值占国内生产总值的份额比2006年下降了1.9个百分点，西部和中部地区分别提高了1.4和0.7个百分点。与此同时，区域间绝对差距仍在扩大，基本公共服务差距仍然较大、人口经济资源空间失衡、老少边穷地区发展滞后等问题仍较突出。

　　“十二五”时期要加大区域经济结构调整力度，必须继续实施区域总体发展战略，积极引导产业跨区域有序转移，促进劳动力和资本等生产要素跨区域合理流动，着力构建优势互补、良性互动、协调发展的区域发展新格局。要加强对欠发达地区的扶持力度，加大对革命老区，民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付力度，特别是加大对义务教育和人力资源开发的支持力度，增强欠发达地区的自我发展能力。加强对特殊困难地区的帮扶和对口支援，进一步健全长效帮扶机制。加快区域间基本公共服务均等化，明确各级政府在公共服务中的事权和财权划分，围绕义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障、防灾减灾、公共安全等关键领域，加大各级政府的财政投入力度。与此同时，要按照优化国土空间开发格局的总体要求，加快推进主体功能区建设，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，促进城市化地区增强提供工业品和服务产品、集聚人口和经济的主体功能，农业地区增强保障农产品供给的主体功能，生态地区增强保障生态安全的主体功能。

　　以节能减排和发展绿色经济为重点增强可持续发展能力。“十二五”时期我国节能减排的形势十分严峻，调整经济结构必须以优化能源结构为重要前提。要大力发展清洁能源和可再生能源，提高核电比重，扩大并网风电和光伏发电规模，因地制宜发展生物能源，逐步提高非化学能源占一次能源生产和消费的比重。加快建设以低碳为特征的工业、建筑和交通体系，加强对节能与提高能效、洁净煤、先进核能、碳捕集利用与封存等低碳和零碳技术的研发和产业化投入。加强工业节能技术改造，推行强制性能效标识，扩大节能产品认证范围，推行合同能源管理和能源审计；对城市既有建筑实行节能改造，新建筑实行节能标准；加快发展轨道交通等低碳交通方式。加大生态建设和环境保护力度，加强重点地区的生态建设和生态修复，加强水、大气、土壤等污染防治，加强应对气候变化能力建设。

　　加快建立有利于经济结构调整的体制机制

　　我国经济结构长期存在的失衡现象和深层次矛盾，从根源上都可以追溯到体制机制问题。加快建立有利于经济结构调整的体制机制，必须加大改革攻坚力度，清除束缚经济调整和转型的各种障碍，实现在重点领域和关键环节的战略性突破。一是深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，强化公共服务和社会管理，减少对市场主体的直接干预，进一步发挥市场机制在调整优化经济结构中的基础作用。二是深化财税和金融体制改革。明确各级政府提供基本公共服务的职责范围，推进公共服务均等化；健全财力与事权相匹配的体制，促进财政体制更加公开透明。深化国有控股商业银行改革，积极引导民间金融健康发展。三是加快推进国有经济布局调整和垄断行业改革。放宽石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的市场准入，明确行政性垄断企业的经营范围，保护民间资本合法权益。四是深化收入分配制度改革。建立有利于提高劳动报酬的职工工资正常增长机制和支付保障机制，减轻中低收入群体税收负担，建立常态化的国有企业和垄断行业分红机制。五是完善资源价格形成机制，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，形成引导和激励市场主体节约资源，提高资源利用效率的机制。六是推进科技和教育体制改革。促进形成科技为经济社会建设服务的体制机制，提高教育现代化水平，增强人力资本对科技创新和经济发展的支撑作用。(作者为国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长)