-浙江杭州 舒圣祥
所谓“完善制度”，首先需要完善的是制定制度的“制度”和执行制度的“制度”。
从2006年1月1日起，内蒙古自治区实行以具有合法固定住所为基本落户条件的“户
口准入制”，保障公民迁居和户口迁移自由。然而文件下发至今，自治区大多数地方并没有实行。地方普遍认为，把户籍制度完全放开，不切合地方实际。其中，作为自治区首府的呼和浩特市反应最为强烈，明确表示“呼市不执行新户籍制度”，户籍新政俨然一纸空文。“制度不同于法律，盟市公安局不执行，公安厅也无能为力。”—自治区公安厅户籍管理处负责人如此表示。(3月3日《中国青年报》)
“制度不同于法律”，言下之意，法律必须切实遵守，而制度可以自由裁量：对自己有利的就奉为圭臬，对自己不利则视若粪土—当然，此处的“自己”往往不是社会公益，而只是政府私利。翻开《现代汉语词典》，“制度”被解释为：要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。看来，“制度”在本意上也是必须切实遵守的，而不只是忽悠人的花架子。不过，特定情况下，比如当“制度”是一种人所共知的“恶”，过去叫“逆天而行”，现在叫“违背民意”，这种情况下，公然抵制该“制度”就是一种“替天行道”、“为民请命”式的壮举。
那么，内蒙古的户籍新政“制度”属于哪种情况呢？我看，哪种情况都不是。首先，自治区公安厅认为自己制定的户籍新政与法律不可同日而语，并对下级部门拒绝执行感到“无能为力”，这说明他们自己都不把它当“制度”。再者，“保障公民迁居和户口迁移自由”显然不是公认的“恶”，而是基本的人权要求，是不可或缺的必要之“善”，盟市公安局对公安厅户籍新政的抵制，反倒是一种阻碍进步潮流的“恶”了。
呼市政府的一位秘书长表示，至今尚未得知公安厅的新户籍制度的具体内容，更不知道要在今年1月1日起执行。由此，我们已经不难想象“制度”的制定者究竟是怎么制定“制度”的了。制定“制度”时，有没有征集下级机关意见，有没有经过必要的公开程序，还是上级部门“拍脑袋”说了算？当然，与“制度”制定者相比，“制度”执行者一点也不逊色。说不执行就不执行，你奈我何？
奇怪的是，矛盾的两者竟然能够和平相处—下级面对上级要求既“我行我素”，上级面对下级抵制亦“无能为力”。只有一个理由能解释清楚，那就是：前者“制而不度”，后者“度而无制”。
在眼下这样一个“制度主义时代”，“制度”常被人置于拯救公正与规范之利器的高度，乃至言必称“完善制度”之类。可是，“制度”一旦被偷换成“制而不度”，正如人们常说“我们不缺法律而缺执行”一样，会不会又是一个“看上去很美”的摆设？因此，所谓“完善制度”，首先需要完善的是制定制度的“制度”和执行制度的“制度”，缺少这二者，“制度”就只能是一只“没有翅膀的鸟”，想飞也飞不起来。 -
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