调查个案监督

　　本刊记者/范红波 刘爽

　　在3月14日举行的十届人大四次会议的全体会上，在表决对“两高”报告的批准决议时，又出现了数量很多的反对票和弃权票。五六百张的反对票和弃权票，不禁又使人想起了前些年的两会上，“两高”报告每次都要艰难通过的尴尬情形。

　　在今年的两会上，尽管司法不公、司法腐败等问题被像医疗、教育等更热的焦点问题所取代，不再像前些年那样成为焦点，但看得出来，人大代表们对司法工作还是不满意的。这种情绪，可能在地方的两会中更为显著。

　　依法对一府两院行使监督权，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。这种监督体现在法律监督和工作监督上，而法律监督就包括立法监督、执法监督和司法监督等方面。这些年来，地方各级人大还探索出了对司法机关实行个案监督的形式，在一些地方取得了成效，在一定程度上减少或减轻了群众反映强烈的司法不公、司法腐败等现象。但与此同时，个案监督这种形式也引起了司法机关和理论界的一些争议和非议。

　　在今年的全国和地方两会期间，本刊记者就人大的个案监督问题采访了一些人大代表，听取了他们近些年来在个案监督工作中的情况介绍，并对广西各级人大个案监督的情况进行了调查。

　　个案监督在广西

　　广西壮族自治区于1999年11月通过了《对司法机关办理案件实施监督的规定》，对司法案件监督的范围、内容、原则、程序、方式及法律责任等，作出了较为具体的规定。几年来，广西的各级人大选择一些有重大影响的、人民群众来信来访申诉控告的错处、错判案件，开展监督，并根据案件的不同情况采取不同的监督方式，取得了一定的实效。据记者在采访中了解的情况看，他们采取的方式包括：对重点监督的典型案件，通过发监督函提出监督的意见和建议，采取定期和不定期催办、听取汇报或调卷审查等方式，全过程跟踪监督。

　　贵港市委书记、市人大常委会主任覃远通在接受本刊记者采访时介绍说，贵港市人大常委会从2003年以来加大了个案监督工作的力度，依法履行职责，加强对司法机关办理案件的监督，去年跟踪监督各类案件47件，其中依法得到纠正13件，立案复查、复议7件，其他方式得到处理的有27件。通过依法监督，维护了法律尊严，保护了公民的合法权益。覃远通主任在采访中还特意提到了一个数字，就是他们认真抓好人民群众来信、来访的办理，办结率达80.2%，并将办理的结果向来信、来访人反馈、答复，避免上访人员重复访、越级访，有效地化解社会矛盾，维护了社会的稳定。贵港市人大还积极组织执法专项检查，积极开展各项工作的调研，先后会同政法部门开展6次调研活动，促进司法为民，每年定期或不定期召开对口联系部门会议和审议“两院”有关专题工作。去年，他们组织各级人大代表参加“两级”法院公开审理重特大案件的庭审活动7次，参与旁听的代表有57人次。像梁成与李寿宽房屋租赁合同纠纷一案，贵港市人大依法进行了监督，得到了贵港市中级人民法院的重视，并及时纠正了不当判决。

　　钦州市委书记、市人大常委会主任黄道伟在接受本刊记者采访时，介绍了钦州市人大进行个案监督的情况。他说，钦州市人大常委会每年都选择一些影响比较大、比较典型的案件进行监督，这对于促进公正司法、维护社会和谐稳定收到了较好的效果。实践中，他们坚持四项原则，即坚持同级监督原则，坚持依法监督原则，坚持不代行司法权、不直接办案原则，坚持集体行使职权原则，并做到“三注意”：注意监督的准确性，注意监督的典型性，注意监督的规范性。监督严格按程序来操作。具体工作中，他们还注意正确处理三种关系：一是正确处理监督与支持的关系。平时，注意了解和掌握司法机关的工作开展，对他们工作中碰到的困难和问题，必要时，出面协调解决，支持司法机关开展工作。二是正确处理监督事与监督人的关系，在开展个案监督的同时，对司法机关的办案人员，主要是经人大常委会任命的人员进行述职评议，针对每人存在的问题，提出整改的意见和建议，并跟踪督促搞好整改，促进司法队伍综合素质的提高。三是正确处理个别监督与普遍监督的关系。个案监督是解决个别错案的纠正问题，而对于一些带有普遍性的问题，则采取相应的监督方式来解决，如通过视察队伍建设，提出整改意见和建议，解决司法机关队伍中存在的问题，通过执法检查，解决执法过程中的一些突出问题，效果都比较好。黄道伟主任特别提及了他们的一个监督个案：龚某与某林场山地使用权纠纷一案，就是在钦州市人大常委会的监督下，经市中级法院立案再审，撤销了原二审判决，驳回了龚某的诉讼请求，维护了林场的合法权益，维护了林场的稳定。

　　在接受本刊记者采访时，玉林市人大常委会副主任刘军介绍了玉林市人大个案监督的几种类型，一是适用法律不当，错抓错判的，有法不依，执法不严的；二是社会影响大，人大代表、群众反映强烈的，司法机关之间有争议，久拖不决，互相推诿的案件或是无理拒绝收案，群众告状无门的；三是司法机关违反法定程序，越权办案的，以情代法，以权压法，违法失职的；四是群众对司法机关或司法工作人员违法行为提出申诉、控告和检举的重大案件及上级人大常委会交办的、每年人代会期间需要监督的案件等。

　　刘军副主任还介绍说，为了搞好监督工作，玉林市人大还聘请了7名法律顾问，坚持依法监督，集体行使职权。去年他们对72起个案进行了重点监督，促进了司法公正，维护了人民群众的合法权益，同时也提高了人大在群众中的威信。例如，在玉林市环球商贸总公司诉玉林市工商行政管理局行政处罚纠纷一案中，经过玉林市人大的监督，玉林市中级人民法院决定进行再审，撤销了存在问题的原终审判决，维护了当事人的合法权益。

　　人大搞监督，政府怎么看

　　据记者了解，人大对司法机关具体案件实施监督，是20世纪80年代后期才开始发展起来的一项监督工作形式。它是由一些地方人大常委会在处理群众来信来访工作中逐步发展而来的。最早对个案监督进行地方立法的是辽宁省，1987年率先对个案监督问题做了暂行规定。从这以后，各地方人大相继制定了类似的地方性法规或规范性文件，有资料显示，目前我国各省、自治区、直辖市基本上都有了关于个案监督方面的地方性法规，甚至在市县一级人大常委会也制定了一些监督方面的规定。

　　长期以来，对人大的个案监督工作一直有不同意见。有人认为个案监督缺乏法律依据，法理上也站不住脚。而在记者的采访中，不少人大代表并不认同这个观点。有人大代表认为，个案监督强化了人大及人大代表的监督意识，提高了人大及人大代表在社会政治生活中的地位；同时，个案监督也对人大及人大代表提出了更高的要求，促使人大及人大代表努力加强自身建设，从而带动了人大的全面建设。不少人大代表强调的是，个案监督是促进司法机关公正司法的需要。个案监督的实质，是通过对具有重大影响和典型意义的违法案件的监督，督促司法机关更好地行使司法权，确保司法公正，对司法机关的工作是一种鞭策和支持。正由于有了人大的个案监督，一些影响很大的案件才得到了纠正，一些长期难以执行的案件才得到了执行。同时，个案监督扩大了广大人民群众反映自身要求与呼声的渠道，增加了他们申诉的途径，有些当事人通过个案监督实现了他们的正当权益。因此，矛盾得到了化解，从而也有效地维护了社会的稳定。

　　那么对于人大的个案监督，政府方面的负责人是如何看待的呢？记者在采访中也听到了他们的一些声音。

　　南宁市市长林国强在接受本刊记者采访时说，南宁市人大通过对南宁市司法机关有疑问案件的依法个案监督处理，维护了司法公正和人民群众的合法权益。南宁市人大能够严格依照法律进行监督，在个案监督中取得了较好的效果，获得了社会各界的好评。他说，南宁市政府对人大的个案监督工作非常重视，对交办的督办的案件都能及时处理和认真落实。

　　而北海市市长唐成良在接受本刊记者采访时也对北海市人大的个案监督工作给予了高度评价。他说，人大进行个案监督的目的，是通过对司法机关有疑问案件的监督处理，维护司法公正和公民、法人和其他组织的合法权益。在个案监督中，北海市人大能够严格按照依法监督、坚持集体行使职权、不直接处理案件、以事后监督为主等四个原则进行监督，近几年来在个案监督中取得了较好的成绩，去年全年共对30多个个案进行了重点监督，促进了司法公正，维护了人民群众的合法权益，同时也提高了人大在群众中的威信。他说，我们市政府对市人大的个案监督工作非常重视，对转办和督办的案件都能及时处理并跟踪落实。

　　而广西壮族自治区公安厅党委委员、自治区交警总队长韦宁贤也对本刊记者说，对人大的个案监督，广西交警总队一直非常重视，一直坚持总队、支队、大队三级复查复核，依法处理。只要有群众投诉的，我们交警总队就会立案认真复查复核，依法处理，并实行总队、支队、大队三级监督程序，严格执行并取得了一定成效。对群众经过三级监督还不满意不服的案件，我们建议通过法院审理解决。

　　个案监督像一把双刃剑

　　本刊记者在采访中了解到，人大个案监督目前在地方各级人大普遍存在，而在市级和县级人大更为普遍，在省级人大则相对少一些，下级人大比上级人大监督的积极性更强，监督的案件也要多一些。另外,据全国人大的有关人士介绍，各地人大开展个案监督的工作并不平衡，是否监督、监督多少案件，很大程度上取决于领导对个案监督的认识和常委会领导权威的强弱，也与具体从事监督的机构，如人大内司委或法制工作部门的认识、力量的强弱等因素有关。

　　尽管个案监督在地方各级人大的工作中得到了实践并被证明取得了一定的成效，但围绕它的争论却始终没有停止过。

　　人大的个案监督之所以能够在一些地方开展起来，主要是由于司法不公、司法腐败现象仍很严重，加上仍普遍存在的司法权力行政化和地方化的现象，党政机关的个别领导干预司法权的现象时有发生，而人大利用其超然的地位，通过个案监督，确实能够使一些错误的案件得到纠正，使司法腐败和司法不公得到一定程度的改变，起到了一定的积极作用。但司法机关和法学界对人大个案监督的质疑并没有因为这种积极作用而消失，争论的主要焦点有：人大的监督主要是宏观制度的监督而非具体到个案监督，而人大代表的非专业性也使个案监督的效果难以保证，个案监督还扰乱了法定的正当程序，在某种程度上是立法权对司法权的干扰，也使得司法部门的权威大受影响，个案监督也容易给推行地方保护主义以借口，等等。另外，人们也很容易在现实中找到个案监督失败的例子，这显然也让前面提及的“积极作用”打了折扣。

　　而全国人大及其常委会在地方人大开展个案监督的问题上的态度变化也很耐人寻味。上世纪90年代以后，随着个案监督在地方人大中的广泛开展，全国人大常委会对个案监督的做法是给予肯定的。1999年为了加强及规范个案监督，全国人大内务司法委员会曾向全国人大常委会提交了《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定》的议案，该议案曾经过两次常委会审议，但由于来自学界和司法部门的强烈反对而中止审议，这也是全国人大常委会根据立法法的规定，第一次将一个法律议案变成废案。

　　全国人大代表韩德云在接受本刊记者采访时，对地方人大探索出的个案监督的形式给予了有保留的肯定。这种保留主要是出于规范和适度的考虑。韩德云代表是重庆索通律师事务所的律师，这种双重的身份，使得他对个案监督有了更深的思考。

　　韩德云代表对本刊记者说，个案监督的产生和风行，的确有其现实必然性。在当今的司法环境下，在普遍存在再审难、申诉难的情况下，在没有其他更好的途径的情况下，个案监督在我国已是一个无可否认的既成事实。我们很难说个案监督完全于宪、于法无据，像重庆就有个案监督的地方法规，在《立法法》出台之后，它至今仍是有效的法律。我们一方面应该承认个案监督是一个有效的探索，在没有找到其他更好的途径的情况下，个案监督还是有存在的合理性的。另一方面，我们对个案监督的方式要规范，要调整，不能影响法院和检察院独立行使审判权和检察权。更重要的是，我们的个案监督，应该是在尊重司法程序的情况下进行，可以通过个案监督来启动再审，启动申诉，但具体怎么审、怎么判，还是应该由法院来做出，不能由人大代替法院审理案件，但程序的启动可以由人大来做。总之，我们人大进行个案监督，要严格遵循事后监督、集体行使职权、不直接干预司法、监督主要是启动司法内部程序纠错这样的原则。

　　其实，对于个案监督，不论是赞同者还是反对者都明白这样的道理：个案监督就像是一把双刃剑，在革除司法不公这块毒瘤的同时，也同样地损害了司法的权威和法律的尊严。在采访中，不少人大代表都提到，个案监督出现的原因是为了杜绝司法腐败和保护司法公正，解决这些问题最终还得靠司法机关自身的建设和司法改革。如果我们通过司法改革和制度建设，能够从源头上杜绝错案、冤案的发生，那也就不需要人大再进行个案监督了。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2006年4月上半月刊)

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