土地制度改革,带着镣铐起舞

2013年11月16日16:47  新闻专栏  作者:杨俊锋  

  倍受世人期待和关注的十八届三中全会决定全文公布。总起来说,不乏亮点,而又大体不出预期。

  其中,会议决定中的土地制度改革部分自然是焦点中焦点。此次会议以改革为主题,所涉及的内容虽然看似面面俱到,但其核心无疑是仍是经在济领域深化市场化改革。我们看到,会议决定把土地制度改革纳入到“加快完善现代市场体系”部分中,是很有道理的。因为土地无疑是最为基础性的生产要素之一;要完善市场体系,土地要素的市场化改革自然就是重中之重。对于中国的土地问题,人们往往是农民土地权利保护的角度着眼,其实还有一个重要的角度,即从土地作为生产要素的市场化。

  就我国而言,土地的市场化,不仅是恰恰是落实农民土地权利的最核心、最基本的问题--因为如果农村集体土地不能直接开发入市,其价值自然无法充分变现,同时也是确保市场化改革的关键。因为在我国,土地恰恰被计划控制得最为严苛。归纳起来,即:政府垄断农地进入建设用地的人口和出口(建设需要占用农地的,必须先通过政府征地,然后再转让给用地单位,除了农民的宅基地、乡村公益用地和乡镇企业用地),并辅之以耕地总量控制(即耕地红线)和各地的建设用地指标配额控制--这是中国土地制度“根本的根本”,也同时是中国土地问题的症结所在。

  这种对土地的高度计划控制,不仅恰恰是农民的土地权利受到限制和侵害的制度根源,同时也成为市场发挥作用的一大障碍,并引发多重的负面效果,如:一方面是房价高企,另一方面是土地严重浪费;一方面侵害农民权利、制造社会矛盾,另一方面又增大了管理成本、降低了土地配置效率。总之,当前中国对土地的高度计划控制制度,早已成为问题和麻烦的渊薮。可以说,这一制度如不进行根本性的改革,那么中国经济的市场化、缩小征地范围、保障农民权利等改革目标,都将成为空话。

  对于上述问题,17届三中全会就已试图提出相应的解决方案;相比之下,此次会议决定中,不乏突破和亮点。17届三中全会决定中,土地制度改革的主要方针是:

  “在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

  而此次会议决定中土地制度改革的主要内容则是:

  “建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”

  从字面上即可看出,17届三中全会决定对于集体建设用地,进行了极为严格、谨慎的限定。相比之下,18届三中全会决定则直奔主题,简洁明了,摒除了“逐步”、“必须通过必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式”等不厌其烦的限定条件,表明决策者更为果断。

  从制度上讲,17届三中全会对于集体建设用地限定于“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”。也就是说,但凡纳入城镇范围内(请注意:不仅有城市,还包括镇)的建设用地,仍要沿袭政府先征地变成国有土地再转让给用地单位的老套路;但与此同时,城镇范围外的建设用地的数量,几乎是可以忽略不计的。这本身,其实就注定了17届三中全会关于农民集体建设用地入市的方针,其实并无多大的实际意义!这也是为何它让本来对其寄望颇高的人们,最终失望的重要原因。

  相比之下,18届三中全会决定中,则彻底取消了将集体建设用地限定“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”的要求。仅此一点,其意义就值得大书特书!

  不过,18届三中全会的上述方针,仍只是纲领性、原则性的方向,还需要配套的改革措施跟进,才能保证其落实。其中,最为迫切是,必须对宪法和法律中的相关条款进行修改。首先,现行宪法第10条所“城市土地属于国家所有”的规定,其实意味着:城市之内,是不允许存在集体土地的;但凡纳入城市范围内的集体土地,都要通过征收变成国有土地。

  从而,如果按照宪法的这一规定,那么但凡城市发展,需要占用集体土地的,仍然还必须由政府征收之后变成国有,再由政府出让。若这一问题不解决,那么集体土地进入建设市场,必然是违宪的!因此,这就要求修改或重新解释《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”的规定,城市土地可以是国有土地,也可以是集体土地,即允许集体土地用于城市建设。

  与之相应的是,还需修改《土地管理法》中,关于建设用地只能使用国有土地的规定。这一规定,是对宪法相关规定的不当僭越,也是集体土地入市的法律障碍。

  美中不足的是,18届三中全会将集体土地可以入市的范围,限定于“农村集体经营性建设用地”。这其实包含两重限制:第一,并不是所有的集体土地都可以入市,只有集体建设用地才可以入市;第二,并不是所有的集体建设用地都可以入市,只有经营性建设用地才可以入市。

  就第一重限制而言,其实只要被城乡规划划定为建设用地的集体土地,其实都应入市才对。因为将将农村土地一概单方、无偿规划限定为农业用途,本身就有问题;而且,如果城市化需要占用农村土地,自然应先改变规划;既然规划变了,那么农村土地的用途也被变更为建设用地,为何不可以入市呢?

  而第二重限制则未免有脱离实际之嫌,因为集体经营性建设用地和其他的集体建设用地(如宅基地)之间,并非判然分明,把宅基地等非经营性建设用地变为“经营性”用地,是很容易的事情。这种区分和限定,既不合理、也无必要,而且监管成本很高,从而难免导致这一要求和限定流于形式。

  这表明,此次决定中的土地制度改革部分,虽然力度不可谓不大,但又不乏有所保留。其主要原因无非在于两点:

  1.决策者对集体土地入市可能会危及耕地保护与粮食安全、并造成失地农民大量增加,从而可能影响政治稳定的担忧。当然,这一担忧在很大程度上其实并无必要。粮食安全与耕地保护不能简单地靠限制集体用地入市,关键在于控制政府的征地权,并减少对粮食价格的各种隐性的打压,让种粮真正有利可图;而失地农民未必一定会变成流民,而且如果失地农民真正生活无依的话,还可以通过社会保障制度来解决问题。

  2.地方政府对土地财政和垄断土地以便于大规模建设严重依赖,以及有关部门不愿丧失土地转用审批权而产生的抵触。之前就曾有一些力度较大的改革设想,但就是因为部门和地方政府的阻力,而被迫夭折。这是中国几乎所有改革都要面临的同样的障碍。这也决定了,尽管此次决定发出积极改革信号,但能够落实到何种程度,仍需谨慎观望。

  由此便不难理解,为何此次会议决定为何既有大胆突破、又不乏审慎。当然,至少可以确定并欣慰的的是,决策层对于推进土地制度的市场化改革的大方向并未改变,而仍然保持着连续性。

文章关键词: 土地制度 土改 集体用地

分享到:
保存  |  打印  |  关闭

推荐阅读

热文排行