十一届三中全会开启了农村改革大幕，改革者通过将土地所有权与使用权分离，家庭联产承包责任制等方法，调动了数亿农民的生产积极性，换来农村相当一段时期的发展与繁荣。
此后30多年间，在快速的城镇化和工业化冲击之下，农村结构产生了巨大的改变。集体经济迅速膨胀，发达地区有些村庄的集体资产甚至比西部地区一些乡镇、甚至县的财力还要雄厚。在这样的形势下，集体所有制产权不清的缺陷，越来越成为集体经济组织进一步市场化的绊脚石。
“股民分红”模式之下，土地租金的福利化倾向越来越明显，村民之间、村民与外来人口之间的利益纷争也愈演愈烈。同时，农村传统的党支部、村委会、集体经济组织“三位一体”的治理架构，往往使“村庄政治”被“村庄经济”所绑架，不但弱化了村民自治和社会服务职能，还使自治组织与村民之间的矛盾激化。过去几年中，这样的事例并不鲜见，广东增城、乌坎，浙江织里事件皆是这类矛盾的化身。
刚刚闭幕的中共十八届三中全会，创造性地提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标，农村治理问题是实现这一目标的关键。
乡村治理不仅关系未来的基层稳定，也关系到农村经济的进一步发展。如何破除既有枷锁，各地多有尝试，经验弥足珍贵。
——编者
受困于集体所有制的先天缺陷，南海试图打破樊篱，按照市场经济原则改造集体经济，释放其再发展活力，同时重塑日渐失衡的基层治理结构
南海实验
面色黝黑、身材壮实，讲一口粤式普通话的劳永冠最近遭遇了一场“幸福的烦恼”。他如今的身份是广东省佛山市南海区桂城街道雷岗社区党委副书记，新一轮农村综合改革之前，他是南约村村支书。
南约村与南海区市中心的百花时代广场仅隔着一条南桂东路，处于这样的黄金地段，可说是“皇帝的女儿不愁嫁”。
2011年9月19日，南约村将一块约8.9万平方米的地块“嫁”了出去，万科联合两家本地开发商以16.2亿元竞得这一地块，成为当年的“总价地王”。
这16.2亿元，一半作为土地出让金归政府所有，一半留给村集体。南约村有社员股东3020人，如果将这8.1亿元平均分配，人均可得26.8万元，三口之家就有80多万元，可以说一夜之间家家都是百万富翁。
但南约村没有将钱一次性分掉，而是用这些钱换取了万科所开发楼盘39%物业。如今，这些物业市值23亿元，折算到人头，每人可得76万元。除了每家分得几套大房子，其他物业用来招商出租，村民获得了长期收益。
但这桩让外人无比羡慕的交易，对劳永冠来说却只是 “刹那间的开心”，过后是无穷尽的烦恼。
面对这么巨大的一个蛋糕，谁都想来“切一刀”。之前由于种种原因转为居民户口的原村民，此时纷纷赶回来要求分红。劳永冠统计了一下，这类人大约有350人。如果满足他们的要求，意味着分红将摊薄，现在的社员股东不答应。如果不分给他们，则面临着无尽的纠缠，“真是两难。”劳永冠摇头说。
南约村的烦恼，在南海乃至珠三角地区并不少见。
作为珠三角土地股份合作制的滥觞之地，南海是农村集体经济发展的佼佼者。2012年，南海GDP高达1966亿元，堪比西部一个省。其中，农村集体经济规模上千亿元，村组两级集体经营性资产超300亿元，由2300个经济(联)社经营管理，279个村居中，总收入超亿元的有197个。
作为广东“四小虎”之一，南海的经济发展根植于农村集体经济的丰厚土壤。然而时至今日，由农村股权分红而引发的冲突，已影响到基层治理。2009年至2011年间，南海80%以上涉农信访与集体经济有关。
同时，本地农村户籍人口、城市户籍人口、外来人口，三个群体带来的三元格局造成多种诉求和割裂，如同一个珍珑棋局，传统的党、政、经一元化治理模式捉襟见肘。
南海面临的难题在东部发达地区也有普遍性。对广东增城、乌坎，浙江织里事件进行深层探究，正是多元利益诉求与一元化治理模式的冲突而引发。
自2011年开始，南海展开以“政经分离”为突破口的新一轮农村综合改革，试图打破集体制樊篱，按照市场经济原则改造集体经济，释放其再发展活力，同时重塑日渐失衡的基层治理结构。
工业化红利
1978年十一届三中全会后，中国开始在农村推行以家庭联产承包为基础，统分结合的双层经营体制。农户承包集体土地，包交国家和集体的各项费款后，其余产品或收入归承包户所有。
包干到户极大刺激了农民的积极性，提高了粮食产量。但很快也暴露出弱点——零碎分散的土地难以满足规模化经营的需要。
起初，南海也实行户户均包体制。1987年，它成为国务院批准的农村改革试验区之一，试验主要有两项：一是农村规模经营，二是充当农产品出口基地。
1989年，南海开始转换承包机制，林果用地和鱼塘不再平均分配，而是实行土地入股，统一经营，倡导规模化种植、养殖。两年后，南海全面铺开土地有偿承包——农户要向经济社上缴数量不等的承包金，三年后，其域内已有77.8%的土地实现有偿承包。
在1984年，当时的南海县还提出镇、公社、村、生产队、个体、联合体企业“六个轮子一起转”的发展思路，提倡个体、私营、集体等经济形式“各显神通”。在此形势之下，南海农民“洗脚上田”，“村村点火，户户冒烟”，纷纷投入工商业发展大潮。工业化对于土地的规模化利用要求，促使农民主动将土地集中起来用于出租，并分享非农化增值收益，南海的地租经济由此产生。
1992年，邓小平南巡谈话之后，广东作为改革先发地区，发展进一步加快。在此背景下，更多的资本涌入南海。
面对资本的土地需求，南海启动新一轮尝试：农村股份合作制改革。1992年9月，洲表村出台一套全新的入社分股方案，把农民土地承包权改为股权，农民不再直接进行农业生产，代之以按股分红的方式获得长久收益和福利。
而后，洲表村将集约出来的200亩土地规划为工业开发区，三通一平后，对外出租办厂，坐收租金。大批外来资金进入洲表，工厂拔地而起。
1993年8月31日，当时的南海市发布文件，将洲表村的做法推广至全市农村地区。至1995年3月，南海共建立股份合作组织1574个，占全区经济合作社总数的96%，以土地为主的130亿元农村资产，以股份的形式配置给了76万名社民股东。不久，“南海模式”在广东省得到认可并推广，一时风靡珠三角。周边的佛山、广州、东莞、深圳等地的农村地区相继进行了土地股份制改革。
集体制缺陷
南海集体经济繁荣20余年后，却普遍遭遇到了南约村的烦恼。
据雷岗社区党委副书记、南约村原党支部书记劳永冠介绍，该村试图重新回到村里参加分红的350人中，有一部分人是早年“农转非”离开的，“当时种地没前途，不少村民转户到城市，打工谋生”。这些人现在大多60岁左右，他们不但要求解决个人的分红，还要求解决子女甚至孙辈的分红问题。还有的人早年为当教师转了户，现在也要求分红，他们的理由更加振振有词，“我们辛辛苦苦培育你们一代又一代，为国家做了那么多贡献……”
事实上，类似的博弈一直没有中断，根据南海官方的统计，在集体经济组织之外，一共有13类人希望重返集体，最典型的是出嫁女，其他还包括知青、军人、大学生等。整个南海，这13类人加起来一共有5万，他们为讨要分红权时常上访，甚至发生暴力冲突事件。
造成这一局面的原因在于，土地股份合作制解决了如何把收益留在集体内部的问题，但是对集体制的内核并没有做任何改造。
农村集体所有制是一种“政社合一”“政经合一”的独特体制，若论性质，它既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关。从另一方面说，它既是经济组织，又是重合于农村基层社会的自治组织。这种体制对集体经济造成的最大障碍在于其产权模糊不清——“集体”是谁？谁代表“集体”？
一般而言，产权分为所有权、使用权、收益权和处置权等。在集体经济发展沿革历史上，所有权经历了从农户到村民小组再到生产大队(行政村)和人民公社(乡)不断上移和下移的过程。
在农村税费改革特别是农业税取消后，乡镇一级政府在集体经济组织收入分配中丧失了事实上的收益权，“三级所有”的最高一级已经虚化。在南海，集体经济的所有权分散于行政村和村民小组两级。
至于使用权，在家庭联产承包责任制下，使用权自然归集体成员所有。在南海这个移民城市，其所管辖的农村有着大量户籍在本地的外地农民，按照相关法律规定他们享有承包权，但在现实中，村中原住民却往往加以排斥。
收益权更是混乱。集体所有制的内核之一是按照成员权分配，即只有集体经济组织成员才能分享其收益。然而，成员权如何确定，并没有清晰的法律规范。在实际操作中，更是无规可循。“谁跟村干部搞好关系，不符合条件的也能够取得成员权。”一位村民说。
在国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英看来，成员资格不清导致收益权不清，正是造成南海13类人争抢集体分红又难以梳理其中利益关系的根本原因。
可以说，按成员权分配的模式发展至今，利弊都很明显。好处是通过集体土地的增值，解决了村庄公共服务的问题；弊端在于农民自我提供公共服务的制度下，对福利的要求越来越高，滋生食利阶层，并走向“高福利陷阱”。东莞一些村庄已出现靠贷款以维持分红的个案，就属此例。
市场经济下对经济体的要求是“产权清晰、权责明确”，从这个意义上说，产权不清的农村集体经济组织已无法加以适应。
另外，农村不断融入城市后，本应拥有更好的工业化发展条件，但集体土地无法入市，使其丧失了抵押、担保等权能，无法化为资本。这阻碍了集体经济进一步发展。南海农村仍保留了许多上世纪80年代的旧厂房，产业和城市难以升级，相应租金收益亦无法持续增长。
在南海区区委书记邓伟根看来，基层的集体经济组织，其身份和定位都有错位。集体经济如何转型改制，破除已经遇到的瓶颈，消除矛盾，释放活力，正是南海农村改革需要解决的问题。
基层治理挑战
按照现行《村委会组织法》，村委会是农村群众的自治组织，对应的是村民，而集体经济组织拥有独立进行经济活动的自主权，对应的是村民股东，两者之间既不隶属，也非平行。
按此规则，南海的农村经济社和经联社拥有集体经济组织唯一的处置权。但现实中，它们却与村委会和党支部密切捆绑在一起，村委会主任往往同时是村党支部书记和经联社社长。在政经不分的格局之下，谁掌握了农村的行政权，谁就掌握了集体的经济权。
现实的利益驱使下，每三年一次的村委会选举争夺非常激烈。一些人为当选村委会主任，不惜动用金钱甚至宗族势力。
面对集体经济这块“肥肉”，村干部更容易发生贪腐行为。2011年发生在广东省陆丰市的“乌坎事件”正是由村干部在未经村民允许的情况下变卖土地引发。实际上，类似事件也曾发生在南海。
借助南海工业化、城镇化的东风，平洲街道夏西村在作风干练强悍，思路活跃的黎月和带领下，实现了致富。2003年，南海撤销县级市，作为一个区并入佛山市。这意味着大城市扩容的步伐已经到了夏西村家门口。
夏西村抓住了这个机会，当年便提出“转二进三”的发展思路，即把夏西村的第二产业外移，腾出土地发展第三产业和进行旧村改造，提升土地价值。这一年，夏西村将所属的2700多亩集体土地重新规划，定位为商住、商贸用地。2004年，夏西村与相邻的和顺镇逢涌村签订了合作协议，在逢涌村开发了近千亩土地，将大批小五金企业转移过去。此举在当地轰动一时，堪称村级产业“联姻”榜样，被誉为“夏西模式”，并在全南海推广。
夏西村风光一时，却潜伏着危机。2009年底，部分村民开始上访，要求村委公示历次买卖或出租集体土地的合同，尤其是占地200亩的夏西国际橡塑城项目，矛头直指黎月和。
合同在一个月后公布，却是问题多多，引发村民新一轮的抗议。次年4月，夏西村爆发了更严重的冲突。上百村民齐聚橡塑城附近，抗议村干部贱租土地。
为平息事态，南海组织联合工作组对事件展开调查。2010年7月30日，调查报告公布，证实夏西村委存在违反财经纪律，橡塑城部分注资未能如期到账，违规发放借贷，违规抵押等问题。当时身兼夏西村党总支书记、村委会主任以及夏西股份集团公司董事长的黎月和黯然下马。
经此事件后，一权独大之弊暴露无遗。前述调查报告显示，夏西经联社的借款无须经村两委干部、村民代表和股东代表同意，只要黎月和一人审批，另一村干部证明即可划出。
据当地官员透露，夏西村事件令邓伟根受到震动，邓曾表示：“集体经济绑架了基层治理。如果不改革，南海会发生更多乌坎式的冲突。”
政经分离尝试
南海的最新改革，即以“政经分离”作为撬动全局的支点。
2011年4月15日，丹灶镇石联社区56名代表齐聚社区服务中心二楼会议室，票选出一位经联社社长、五位经联社委员和五位理财小组成员。最终，石联社区党总支委员潘智朗以53票当选经联社社长。
潘智朗只有30岁，是地道的小字辈。他能够当选，得益于选举规则的变化。
按照以往的做法，村党支部换届选举后，直接由村支部书记兼任经联社社长。新的选举办法则规定，社区党总支书记和居委会成员不得兼任经联社社长。分离之后，自治组织，也就是村(居)委会只管公共服务和村居管理，经济组织——经联社解决经济发展、股份分红等事宜。
南海寄望“政经分离”能够改变以往基层党组织、自治组织、经济组织相互占道，纠缠不清的局面，让各组织各归其位。作为配套措施，南海对选举时间亦做了变更，村居选举仍为三年一次，但是经联社选举改为五年一次。
丹灶镇之后，南海将“政经分离”迅速推向全区，一年后，全区村居自治组织与经联社基本完成“政经分离”。
南海官方将这一举措比喻为修筑“防火墙”，由此形成政治和经济两条改革线路。
形式上独立的同时，经济组织的架构也随之改变。具体做法是，经联社出资成立资产管理公司，委托公司管理经联社的所属集体资产，逐步向公司化发展。截至2013年5月中旬，南海224个经联社中的210个拟实行资产托管，并完成社员股东表决公示程序。
“资产托管是经联社走向最终公司化的一个过渡，原因在于集体土地产权不能分割。”南海区委农村工作部农村政策与信息科科长李雅文说，由于集体土地产权不能划到公司里，所以成立资产管理公司后，经联社虽仍保留，但其作用仅是充当产权主体，具体的经营活动则由资产管理公司承担。
“过渡”的另一含义是培育农民股东的市场意识。经联社的传统运作以土地出租为传统形态，长期以来只知分红不知分债，亦无市场风险和纳税意识。但在一些村干部看来，这种形式上的转变并不具实质意义，“还是那些人在做”。
而李雅文认为，这种形式上转变会慢慢改变农民的观念，“等到条件成熟，就可以聘用职业经理人来经营企业”。然而，这种观念转变殊为不易，一位村支书就不以为然：“把资产交给一个外人来经营，怎么能放心呢？”
资产托管也并非一路畅通。按《公司法》规定，新成立有限公司的货币出资不能低于注册资本的30%，对于拥有巨额资产的村集体来说，这会带来巨大的出资压力。
税费也是一个阻碍。根据现行规定，集体经济组织变更为公司、集体资产再变更登记至公司名下，将被视为资产交易过程，需缴纳包括契税在内33.6%的税费。另外，集体经济组织公司化后的运营所得，需缴纳约17%的所得税，加上其他税费，综合税费达到23%，大大降低改革积极性。
公司化方向
1992年，南海进行集体经济股份制改造时，农村成立两级集体经济组织，一为村级经联社，一为村民小组级经济社。经联社的资产主要来自村集体资产，而经济社，则以土地为主要经营资产，农民以承包的土地入股，交付经济社使用，参与分红。
“政经分离”前，南海农村集体经济组织分为“一村多社”(一个村有多家经济社)和“一村一社”(一个村只有一家经联社)两种形态，其中以“一村多社”为多，全区224个经联社中，仅有27个村为“一村一社”。
“一村多社”格局中，经联社主要承担村庄公共服务和社会福利功能，经济社则主要负责分红。两者经济实力相当，2012年全区经联社的资产145亿元，经济社161亿元。
在经联社走向“政经分离”的同时，经济社也展开了改造，以往的一般做法是村民小组长兼任经济社长，改革后，一方面要求经济社单独选举；另一方面，通过合并村民小组，小组长由村(居)委会主任兼任。也就是说，改革后村民小组已经虚化，经济社得以独立存在。
改革深处是产权。相比经联社，经济社因掌握着更多的土地，并承担着分红的任务，改造更具难度，也更触及集体制度的内核。
据桂城街道城乡统筹局主任麦永林介绍，1999年桂城街道曾进行过固化股权改革。具体做法是村集体一次性将土地之外的厂房等经营性资产固化到在册股东，新出生的和嫁入的村民，只要具有农业户口就可以出资购股，享受分红。死亡、迁出则按上一年估值退股。
但这种“生增死减”的股权分配方式并没有解决分红纠纷。比如，桂城街道夏北居委会经济发达，福利分红均高于周边村庄，这导致许多人想嫁过来享受分红。“仅2010年到2012年就增加了600多人，这直接造成福利分红的摊薄。”麦永林说。
2011年，夏北居委会改变了做法，由股权固化到人变为固化到户。即由股东代表大会通过改革章程，确定一年后的2012年12月15日为时点确定股权，时间点之后将实行“生不增，死不减”。
“这相当于给大家留了一年的时间缓冲，该生孩子的生，该娶媳妇的娶。”麦永林说：“这样就减少了改革的阻力。”
一些戏剧性的情节在这一年内产生，“有提前剖腹产的，有见面三天就结婚的”。
固化到户之后，每户发一本股权证，作为一个家庭持股依据，而不写明每个成员的股数。以后涉及分户则由家庭内部协商，再另立新证。
李雅文认为，固化到人产权最明晰，但是农村人口不断变动，容易引起股权利益的纷争。股权到户的好处一是与以户为单位的承包制相对应，二是可以将股权作为家庭的共有财产来处理。
固化也为股份流转打下基础。但是目前的流转限于经济社以内，如某户有5个股东，共25股，在人均保留3股(5人15股)的基础之上，可以将超出的10股卖给社内其他股东。
麦永林说，设立人均3股的底线是出于社会管理的需要，如果股东违反了计划生育、犯了刑事罪或者殡葬违规等，集体有权扣他的股份。“所以股份制具有一定社会管理职能”。
“另外，如果他的股份全部卖掉了，人还是村民，一旦出现困难，集体照顾他不是，不照顾也不是，这也是出于社会保障的需要。”麦永林说，“说到底，集体所有制这个大框架突破不了。”
在支持改革者看来，股权固化是化解成员权之间利益冲突的必要基础，可以改变目前以身份权来分配集体资产的制度安排，也是经济社进一步市场化改革的前提。
按照南海的改革设想，通过“政经分离”和股权固化，未来南海最基层的经济社一级将形成以成员权为纽带的股份合作制和按资为纽带的现代公司并存的局面。同时两者又可以打通，原有的集体组织成员既可以享受土地红利，也可以投资入股，与此同时破除了外部投资者进入的门槛。
这样一来，以成员权为纽带的经济体并不会消亡，但因有股权固化在先，它也不会继续扩大。而随着以资本为纽带的现代公司的壮大，其力量最后会超过前者，通过渐进式的改革，最终实现公司化运作。
“南海有两个千亿，公有资产千亿，还有集体经济千亿，都还没有完全释放。‘政经分离’以后，可以让集体经济依市场规律逐步释放，让农村也可以成为经济发展的主战场。”邓伟根表示。
回归自治功能
“政经分离”之后，南海农村出现了“三驾马车”并立的局面：党组织领导成员由全体党员选举产生，村委会主任由具有选民资格的村民选举产生，农村集体经济组织负责人由具有选举资格的股东选举产生。后两者领导成员不再交叉任职。党组织、自治组织、经济组织各司其职。
在对集体经济进行改革的同时，对“政”的改革沿着重构基层组织的路线进行。
“村(居)委会不再管经济，开始回归自治功能。”南海区民政局副局长黄伟明表示，“原来的村干部和基层百姓眼睛都盯着分红，自治和日常服务基本上没什么心思去弄。”
除了组织上的分离之外，南海也从财务上将村(居)委会与集体经济组织进行了剥离，原先村(居)委会成员的薪水由此前的集体经济组织承担，现在改由政府承担，工资水平不变。
南海的村委会原先除了经济职能，事实上还承担了额外的行政职能，很多精力用于完成乡镇政府交办的工作，在群众眼中，村委会演化成了最基层的一级行政单位。村委会回归自治，也势必要剥离其行政色彩。
具体的做法是将原先依托于村(居)委会的278个社区服务中心独立出来，由街道城乡统筹局直接管理。社区服务中心承担党群及社会组织公共服务、民政及社会保障服务、计生人口管理服务、安全生产及土地管理等职能。
如此一来，村委会仅剩下自治和服务功能，包括组织选举、培育社工和社会组织、调节矛盾等。改革前后最直观的变化在于，“以前村委会的章很管用，现在不管用了，管用的是社区服务中心的章。”
黄伟明多次考察过新加坡的基层治理，“新加坡也有居委会，但它们是公益性质，居委会主席不受薪，日常运作的资金自己筹措。”新加坡居委会是民众与民众，民众与政府之间的桥梁，下情上达，上情下达，组织活动，调节纠纷。“下一次换届选举之后，南海的村居委会也要往这个方向发展，可以将村居委会理解为广义上的社会组织。”黄伟明说。
方向虽确定，但在实际操作的效果却尚不理想，比如，有一些社区服务中心从村居委员会剥离之后，又通过聘用村居委员担任社区服务中心管理人员。“这造成村居委会仍然疲于应付行政管理事务，仍然不是向辖区居民负责，而是向政府职能部门和街道办事处负责。”中国人民大学社会学教授郑杭生说。
改革的另一个维度则是“协同共治”，同样是借鉴新加坡和香港经验，发动社会力量共同参与基层治理。
南海的绝大部分村居都设立了社区参理事会，这是一个由党支部牵头，吸纳各人群代表参与的机制，就村庄事务形成建议，成员均不受薪。2010年6月23日，外来人口大户务庄村推举当地村民代表、社区内的企业家代表、外来务工人员代表、社会精英(律师、教育界人士)等62人组成南海最早的参理事会，理事长由村委会书记兼任，设4名常务副理事长与8名副理事长。
佛山照明南海务庄分公司厂长陈宝仓是陕西人。他回忆多年前刚到务庄村时，本地人甚至设立路障哨岗，禁止外地人从村里通过。他认为“外来工需要一个反映问题，参与村庄事务的渠道，参理事会提供了这样一个渠道”。时任广东省委书记汪洋将此模式称为“开放的、弹性的社会治理模式”。
黄伟明认为，目前参理事会是相对精英层次的，根据新加坡和香港的经验，基层社会治理还需要更多更草根的社会组织。在南海，各种形式的社会组织正在萌生，如企业家出资成立慧德关爱会，对困难企业员工、残疾孤寡老人、学生儿童、社会青年等弱势群体进行帮扶，还有致力于社区内部互通互助的邻里中心等。
南海还放宽了社会组织登记的门槛，除特定类别，皆取消双重管理，直接在民政部门登记。另外，通过政府购买服务，建立孵化中心等形式对社会组织进行扶持。
黄伟明介绍，南海区社会组织数量2011年为494个，2013年达到662个，增长30%多。而政府购买服务经费，由2012年的600万元增加到2013年的1000万元。
“只有各种各样的社会组织发展起来，才能将居民再组织化，应对多元诉求。”黄伟明说。
党组织的角色
在中国，党组织不仅下了村，而且在社会管理中发挥着事实上的主导作用。具体到南海来说，村中的事务“一直是村支书当家”。
按照“政经分离”改革方案，党组织书记虽然不再直接参与经济管理，签字权交给经联社社长，但是仍掌握着监督权。据罗村社区经联社社长颜铭坤介绍：“涉及金额5万元以下的由我审批，金额大的还需要书记审批。”而重大决策一般由两委一社组成的联席会议决定，再交由股东大会表决通过，“大家还是商量着来。”
当了十多年村支书，如今是丹灶镇党委委员的冯竟昌则表示，“政经分离”之后相互之间的确多了一个监督，同时也带来不利的问题，即书记和社长“政经不和”的问题，“从全镇看，有十分之一的村庄出现这种问题”。
为确保党组织对经济组织的领导，南海将274个村居党支部升格为党总支或社区党委，同时将党支部延伸到经济社。目前，经联社、经济社共成立党支部1358个，并鼓励书记以外的党组织成员竞选经济组织社长。
在社区管理上，政府下拨社区的经费全部划入社区服务中心，由党组织书记兼任社区服务中心主任。此外，广东省要求2014年村居选举中，党组织和自治组织“双交叉”比例达到80%，南海则要求达到90%和80%交叉率，即党委书记兼任村居主任的交叉任职比率达到90%，两委班子达80%。“明年的村居选举对党组织是一次大考。”邓伟根说。
党员社工化是南海应对多元化社会结构下，发挥党组织作用的另一个途径。目前，南海共有党员志愿服务队496支，党员志愿者3.1万名。党员义工也将组织化，党员志愿者服务联合会将以NGO的形式注册成立。
通过这几个维度的改造，党组织虽然不直接参与经济，但在基层治理中的地位却得到事实上的加强。“掌握了人和资源的分配，就掌握了基层。”黄伟明说。
在邓伟根看来，“政经分离”不是要弱化党的领导，而是让党组织从集体经济管理中解脱出来，同时换一种方式来强化其核心地位。然而在实践中，这一执政底线也对政经分离效果有所冲淡。“村民一有事，还是习惯找书记，而不是找社长。”雷岗社区党委副书记赵敬说。
基层的传统治理惯性也在与政经分离“角力”。一位有十多年资历的老村支书直言：“村里的事情有时候还是糊涂一点好。”
花了近三年的时间，南海新一轮农村综合改革刚刚破题，改革的每个环节都错综复杂，难以毕其功于一役。“急不来，如果用五年到八年能够大致理顺，就已经很不错。”邓伟根说。
另类郑各庄
郑各庄的“村庄公司化”模式，通过一系列股权安排，突破了通常以成员为基础、以地域为边界、靠能人带领发展的传统村企关系
天安门正北20公里处，就是郑各庄。
这个不到600户人家的小村庄，隶属北京市昌平区北七家镇。在短短的十几年内，这里成长出一家资产达60亿元的企业——宏福集团。
与此同时，郑各庄的面貌亦逐渐变得与城市无二，130余栋高层住宅楼占据了村庄的整个西北部，村民都已住上楼房。而沿着村庄主干道——宏福大道，从南到北，一侧是绵连成片的度假酒店，以及户外滑雪场；另一侧则坐落北京邮电大学、中央戏剧学院等高等院校的分校区。
这另类的小村的发展模式早已引发学界关注。
“同样是高举社会主义集体经济的大旗，苏南模式因产权不清、体制不顺早已纷纷改制，珠三角地区则选择了‘吃租经济’，不断分红以致跌入福利化陷阱，而郑各庄却在集体所有制的基础上长出了资产，长出了企业，甚至长出了城市，其背后的体制、机制改革起到了关键作用。”国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英说。
在刘守英看来，郑各庄将所有村庄资源纳入宏福集团，并实行公司化治理，这是其得以高速发展的制度基础。而在这个过程中，郑各庄对于村庄与企业关系的处理，“村企合一”的运行格局，村范围内资产和收入分配的模式，对于中国的农村改革，极具借鉴意义。
村企合一
30多年前，与全国所有村庄一样，郑各庄绝大多数人口被束缚在土地上，以农为生。在当时，郑各庄甚至被评为学大寨的先进村。“共同共有，平均主义”的集体主义观念在全村根深蒂固，而包括土地和其他生产资料等村庄资源也都笼罩在“集体”这一概念之下，属于全体村民所有。
1986年，时任村党支部副书记、大队长黄福水，带领十几名同村青年借钱买下一台挖掘机和一台推土机，成立土方施工队。九年后，这支施工队已发展壮大为北京宏远机械施工公司，资产达到3000万元。
到了1996年，郑各庄第一次遇到了村庄资源大整合的机会。此时，昌平区鼓励区内企业组建企业集团，并实行股份制改造，宏远机械施工公司努力搭上了这趟车。“实际上，他们申请时已经晚了，但还是找到当时昌平区的分管领导，才最终促成了此事。”昌平区平西府镇原镇长白宗富亲身经历了这一过程。
郑各庄由此在宏远机械施工公司的基础上组建了“北京宏福机械化施工集团”，这正是现在宏福集团的前身。集团公司成立后，将村里的所有经济组织都纳入进去，走出了郑各庄发展的关键一步，
“由此，宏福集团成为了统领郑各庄村各经营实体(公司)的最高管理、决策组织机构。”《郑各庄村志》如此描述。
1999年5月，正值落实中央土地第二轮承包政策之际，郑各庄迎来了第二次整合村庄资源的机会。
受上世纪90年代末的亚洲经济危机影响，以建筑、施工为主业的宏福集团“三角债”高筑。为解决危机，郑各庄选择了在日后备受争议的“旧村改造”工程，采用以物折款的方式盘活债务，凡是集团的债务单位，有水泥出水泥，有钢材出钢材，没有材料的出人工，作为启动农民住房建设的资源。
令郑各庄人始料未及的是，这一本来为企业解困的无心之举，却让他们尝到了土地商品化的甜头，从而产生了通过土地资本化发展企业、改造村庄的念头。而村庄资源最核心的部分——土地，成为宏福集团此时的整合对象。
此后，郑各庄召开村民大会，决定实行“确权、确利、保收益”的土地流转机制，将土地量化到每个农民，并全部委托给宏福集团经营。同时，明确了土地只租不卖的原则，即村集体只是将土地经营权委托给了宏福集团，其所有权性质并未发生移转，宏福集团支付给集体每亩土地租金不低于每年5000元。
“租金的定价是经过村民大会表决的，而且5000元每亩的土地租金在当时已经比周边的土地租金高出很多。”宏福集团办公室主任郝玉增说。2013年1月，经过村民代表大会的决议，租金涨至每亩1万元。
按照约定，宏福集团使用郑各庄的土地，无论盈亏与否，都必须按时交付租金，保障村民的土地收益，避免农民直接参与市场经济的风险。而宏福集团获得了土地经营权后，则可以做出整体规划，优化产业布局。
村委会保证收取的土地租金，除公共福利外全部分配给村民，每年将土地利用情况、租金标准、租金收入及分配方案向村民张榜公布，并确定了以户籍为准，“给生不给死”分配原则。
郑各庄这种做法的特殊之处在于，其他村庄大多由村委会代表村民对外出租土地，土地收益到底有多大比例用于公共品投入和村民福利，多大比例用于股份分红，是村民自治的事情。郑各庄的做法是由村委会将土地委托给村庄自己的公司经营，村民集体获得固定租金。
至此，郑各庄集体资产全部集中于宏福集团之下，从而建立起以村为基础、企业为支柱的“村企合一”的运行格局。当年的“带头人”黄福水身兼宏福集团董事长、郑各庄村党总支书记、村民委员会主任三职于一身。
用股权打破封闭
1999年11月，宏福集团启动产权制度改革，将企业总资产进行股份量化，继土地之后，再一次把企业、村庄和农民串联到一起，共同成为企业的投资者。
产权改革后的宏福集团的股权构成为：北京宏远机械施工公司以实物出资2000万元，占股66.66%；郑各庄村委会以实物出资500万元，占股16.67%；以黄福水、马玉仑、杨宝东、张会先等四人为代表的116名自然人以现金出资500万元，占股16.67%。
2002年、2004年和2007年，宏福集团又先后三次面向村民扩股，累计融资1.3亿元，村民每年从股份中得到的红利约为16%。
值得一提的是，自然人股份由本村集体经济组织成员自愿认购，并不局限于村民身份，只要是宏福集团员工即可出资购股，这为公司吸引村外人才打下了基础。
在中国农村，一种普遍的情况是，集体经济组织的发展面临成员权制度和社区封闭性的制约，一方面壮大的资产仍然局限于“人人有份”；另一方面，不享有成员权的外村人无法进入集体企业分享企业利润，导致集体企业面临产权桎梏和人才瓶颈。
宏福集团股份改制以后，传统社区封闭性被打破，成员权制约让位于资本制约，外村人可以通过出资购股的方式，成为企业股东，参与企业决策，增大了企业发展的人力资本。
值得一提的是，宏福集团最大的一笔股份——66.7%的法人股，至今未进一步量化。事后看来，正是由于这一股权设置，避免了宏福集团成为黄福水等少数人控制的企业，也使得村民能够放心地将土地委托给集团去开发和经营，从而创造出企业和村庄共同发展的模式。
对此，黄福水也心知肚明，“如果集团是我个人的，村民就不会把村里的土地资源给集团去开发和经营。”
“其实在1999年改制时，昌平区乡镇企业局曾经要求量化法人股，但村里并没有执行。”郝玉增说。而正是由于黄福水的上述考虑，最终坚持了法人股的形式。
股份制改革完成后，宏福集团由村集体所有制企业转变为一家公司法人控股、村委会和个人参股的有限责任制公司。同时，企业成立了董事会、监事会和股东会等机构，建立以股份制为核心的现代企业制度。
在产权制度改革的基础上，2003年3月，宏福集团又进行以经营权与所有权分离为核心的企业管理体制改革，为原来在本乡本土的创业者与新加入进来的创业者在企业内各施其职、各显其能提供了舞台。
至此，宏福集团内部形成了分工明确的两部分：主营传统产业的“宏福建工开发有限公司”，其业务包括基础工程、建筑工程、建材行业和物业管理；覆盖现代产业的“宏福建科投资有限公司”，其业务包括信息产业、生物工程、旅游产业、教育产业、房地产开发等。
到2008年，宏福集团经理级岗位上37名人员中，原住村民17人，外来20人；在决策层的经理班子里，有一半是外来人员，当年创业的“元老们”基本上都退了下来。
留下来的“老人”主要在那些跟建筑施工、物业服务有关的行业；“新人”则多在现代产业中任职。集团的战略、财务、市场、人力、公关等部门以及所属的酒店、科技等公司负责人，都由“外来人”担纲。
“郑各庄采用的‘村庄公司化’模式，既有别于完全脱离村庄的现代企业模式，也不同于完全依托于能人的村企混合模式，它以股份制的方式，通过明晰企业资产与过往村集体资产、个人出资者、企业经营利润增量之间的关系，形成完全不同于过去以成员为基础、以地域为边界、靠能人带领发展的传统村企关系。”刘守英说。
村企分工
在宏福集团的发展带动下，郑各庄的工业化和城市化水平越来越高。企业员工、两所大学的学生以及当地房地产开发引起的人口聚集，使得这个原本只有1000多人的小村庄成为一个容纳5万多人的现代社区。
随着宏福集团的股权改革完成和公司化治理结构的完善，郑各庄的村庄治理模式也在发生着变化。
在改制之前，宏福集团与村委会之间，存在责任、权利与义务不明确的问题。宏福集团既要组织企业开展经营活动，又要负责村庄环境治理、社会治安、人口管理、计划生育、供水供电、村民公共福利等社会管理职能，牵扯了企业经营者大量的精力。
同时，企业税后利润中有多少应当用于扩大再生产，有多少应当用于村庄社会管理，也没有一定明确的比例。企业往往由于村庄社会事务管理的需要而挤占经营资金，影响了正常生产经营。
改革之后，通过股权结构联结起来的企业与村庄之间，也出现进一步分工。“在我看来，村委会的主要职能在农民收入和社会保障上，包括土地和集体资产收益的分配与监管；董事会则负责整个村的投资安全；而党支部则主要是民生导向，主做思想工作。”黄福水说。
郑各庄的基层治理模式正是朝着黄福水所说的方向发展。郑各庄的党总支部设在集团，目前由黄福水担任书记。而党总支部之下分设了农村党支部和社区党支部，各分公司也都设有党支部。
与此同时，在郑各庄新村分设了郑各庄村委会和宏福苑居民委员会两套机构，两者都接受郑各庄村所在的北七家镇的指导，村委会主任和居委会主任都是选举产生，分别管理当地村民和居民的社会事务。
郑各庄的前期基础设施建设由宏福集团承担，其累计投入资金约为20亿元，主要用于道路、学校、医院等设施的建设。在建设完成后，宏福集团每年按照村委会当年500万元投资的15%(每年75万元)给予其回报，用于基础设施维护和村民分红，企业不再更多地承担和参与村庄自身的治理职能。
“这样一来，村委会的收入将由每年固定的75万元股权收益，再加上土地租金和物业收入三部分组成，并以村委会的名义向村民按人头分配。”郝玉增说。
未来挑战
“村企合一”虽然令郑各庄走出一条自主城市化的道路，然而，随着宏福集团的日益壮大，数十亿元的资产面临进一步产权清晰的挑战。
至今，66.7%股份仍以法人股的形式存在，让当地村民猜测不断。在郑各庄的档案室中，有一份《资金转让书》显示，宏福机械化施工集团原入股的124名自然人，授权黄福水为该企业入股自然人的全权代表。这让部分村民认为黄福水已经掌握了宏福集团近70%的股权，从而引发非议。
“法人股最终可能将会按照劳龄、村龄、入社财产等等因素在宏福集团内部进行量化，而具体量化的时机则尚未成熟。”黄福水说。
从资产形成的角度来看，宏福集团的法人股包含多个部分，其一为最早的几位出资人对集团股份的让渡部分；其二为村庄土地级差部分的兑现；其三为出资人的分红进入资本积累的部分；其四则为企业家对集团的贡献股。其中，土地部分的产权不清，是厘清股权的最大障碍。
目前，宏福集团的产业基础来自于对集体土地开发，黄福水担心，在土地权属不明的情况下，理清法人股无法根本解决宏福集团彻底公司化的问题，反而会因为涉及资产巨大而引起纷争，进而使得租地经营的模式难以为继。
此外，“村企合一”虽然绕开了政府征地、审批等环节，实现了发展。但囿于现行的土地管理制度，现实困境已无法回避——土地的集体性质致使各种资产因缺乏完整产权，无法通过抵押等方式形成资本，并进行流转，从而阻碍了企业的进一步发展。
为此，黄福水一直以来都在寻求解困之道，一方面他呼吁破除土地集体所有制的束缚直接入市，另一方面则试图由宏福集团出资，逐步将村里的集体土地转成国有土地，但由于受到土地指标的限制，始终未能如愿。
如今，十八届三中全会提出，经营性集体建设用地与国有土地“同地同权”改革方向，这对郑各庄来说，或许意味着新的机遇。
刘守英：乡村治理是一道绕不过的坎
在经济发达的村庄，如果不实现治理结构的现代化转型，它们在一段时期的繁荣后，将陷入“越发展、越麻烦”的困境
60多年前，中国共产党通过在村庄建立党支部，重构农村政治秩序，取得对基层的领导权和控制权。
30多年前的十一届三中全会，则开启了农村改革大幕，在坚持土地集体所有制和保持党支部对村庄领导地位的前提下，通过土地所有权与使用权的分离，调动起几亿农民的生产积极性，换来农村相当一段时期的发展与繁荣。
自那以后，先是农村的结构变革，继之是农村人口与劳动力从乡村向城镇、从内地向沿海的大规模流动，以集体所有制和党支部为治理中枢的村庄治理结构，面临挑战越来越大，如何建立转型时期的农村治理方式，成为中国这样一个农民人口大国亟待解决的问题。
刚刚闭幕的中共十八届三中全会，创造性地提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标，农村治理问题是实现这一目标的关键。
我对中国农村治理问题的关注，始于对广东南海的追踪研究。从上世纪90年代初开始，我就一直在关注南海的走向，差不多每年要到那里几次。起初是为那里农民首创的农村土地股份合作制所吸引，以此引发对中国乡村工业化道路的思考。在全国工业化、城镇化不断蔓延的大势下，南海地方政府通过“三区”规划，允许农民以部分集体土地参与工业化，将土地非农化的租金收入留在集体内部，并辅之以土地股份合作制的安排，将农民农地承包权转化为股权，让每个集体成员分享土地收益，增加了农民收入，避免了全国其他地方城镇化进程越快、农民失地和城乡收入差距越大的尴尬。
但是，到了上世纪90年代末期，这套制度安排的缺陷开始露出苗头。既然农民分红的股权是由承包经营权转化而来，而承包经营权又是以成员权为基础，这就意味着土地股份合作制承继了集体所有制的基本内核，即只要是集体组织的合法成员，就可以“集体资产，人人有份”。这样问题就出来了，由于集体所有制是一个人口变动的集合，成员资格会随人口增减而不断发生变化，从而带来土地股份分红权的调整，对土地利益的诉求自然发生变化。
由此，南海开始是出现了近4万外嫁女在原村丧失分红权、在嫁入村得不到土地承包权的现象，引发群体性事件。在地方政府干预下，这些外嫁女得以在原村继续参与分红，终得以平息。近几年来，随着“三旧改造”(旧厂房、旧村庄、旧物业)的推进，集体土地价值大幅攀升，南海又有近4万个曾经在村庄拥有成员权、后来因各种政策转为非农户籍的人回来索要分红权，就我知道的情况，地方政府为了维稳，准备以“人民内部矛盾、人民币解决”的方式予以了断。
后来我在全国其他发达农区及城市郊区调查发现，南海因集体成员权引发的分红争端根本不是个案，而带有很大的普遍性，且引发的社会问题还有延伸之势。
随着城镇化的推进，大量外地人口已经在异地安营扎寨多年。他们当初进村时，因为不是本村村民，不会提出“过分”要求，但是，八年、十年、甚至更长时间后，他们也参与了村庄公共品的投入和秩序的重建，也成为村庄建设的“一份子”，未来土地的升值在道理上也有他们的贡献，谁能保证他们就不提出分红权的要求？到那时，村庄的分红困境岂不会越陷越深？
事实上，村庄治理不仅仅受集体组织成员权问题困扰，更大的问题还有对集体资产权力的争夺。尤其是在集体资产不断增值后，如何形成对集体资产使用与分配的制衡，成为大多数发达农区和城郊村庄面对的棘手问题。
当初，南海在推行土地股份制改造时，为了防止村干部权力过大，也成立过董事会、理事会、监事会等现代意义的治理结构。其他各地经济发达些的村庄，也建立过类似的治理结构。但事实证明，这套架构在现行的法律和政治环境形成的“党支部领导下的集体经济组织”权力配置下，基本形同虚设。在珠三角大多数村庄，基本是党支部书记控制着集体土地和厂房的出租，村主任就是一个执行经理，负责具体事务。
随着工业化和城镇化的快速推进，很多集体资产迅速膨胀，且规模巨大。发达农区有些村庄的集体资产甚至比西部地区一些乡镇、甚至县的财力还雄厚。这样，更大的问题就来了：一些村支书因为权力过大，在土地和厂房出租中“出事”的案例增多；村民对村委会的不信任增加；土地租赁市场的灰色导致租金停滞不前；土地租金福利化倾向越来越明显，每次村两委换届选举时明争暗斗加剧，村庄内部矛盾加深，“村庄政治”对“村庄经济”的制约越来越大，甚至已经严重影响农村社会稳定与和谐。
通过对南海近20年的追踪观察，以及对其他发达农区和城郊村庄的调研，越来越感到：在经济发达的村庄，如果不实现治理结构的现代化转型，它们在一段时期的繁荣后，将陷入“越发展、越麻烦”的困境。为此，必须在以下几方面深化改革，实现发达地区农村的社会和谐与长治久安。
第一，深化集体所有制改革。中国的农村家庭承包制改革以坚持集体所有制为前提，但是，由此也留下集体成员权被不断强化的制度遗产，这一点在发达地区表现的尤为明显。那就是，随着土地非农化后的价值显化和不断升值，农民保有成员权的土地价值提高，他们更加维护以成员权为基础的土地集体所有制。这是发达农区陷于困境的根源。
我们建议，必须痛下决心，在制度安排上做出精心设计，对成员权集体所有制进行改革。可选安排包括：明确农村集体成员权时点，时点之前农民享有原集体土地分红权，时点后农民可出资购股获得分红权。
第二，实行集体资产经营体制改革。在成员权资格明确后，对集体资产经营采取双轨方式。成立以成员权资格为纽带的股份合作公司和以资产为纽带的现代股份公司。前一个公司只有享有成员权资格的人才能进入，平等分享原集体土地租金分红；后一个公司完全以资金入股形成现代公司治理结构，打开村庄封闭性，无论本村人还是外村人，均可以按资进入，新公司可以租赁村庄土地搞开发，支付租金后的利润按资分红。
第三，实行政经分离的改革。在财产权利和资产经营方式明确的基础上，实行村庄一级政治治理与经济管理的分离。党支部行使政治、社会稳定和监督经济的职能，村委会行使公共品提供和服务职能，村级经济由公司经营。
作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员
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