国家审计署年度4号公告
文/新浪专栏 观察家 苏国京
6月25日国家审计署年度4号公告《彩票资金审计结果》正式公布。加之此前《财政部、公安部、国家工商行政管理总局、工业和信息化部、民政部、中国人民银行、国家体育总局、中国银行业监督管理委员会关于制止擅自利用互联网销售彩票的公告》的风波，从行业内到广大彩民，相关讨论久久不息。此间，我曾数次接受媒体采访，也看到不少相关解读，但不得不说，对《公告》本身理解以及行业相关问题的认知依然不够到位，考虑兹事体大，特撰此文，就几大核心问题做一次集中解读，以正视听，共促行业繁荣。因篇幅受限，本篇未提及内容将在后期文章中做逐步回应。文章属个人观点，不妥之处请斧正。
其一，必须要说明的是，《公告》自身数据不够详实，概述解释不够明晰，过分突出了数字占比的表述，所有这一切，直接将彩票行业推到舆论的风口浪尖。公告公示后，舆论满篇皆是“涉十七省、上千亿的彩票资金的使用出现问题，彩票业四分之一的资金有猫腻。”这个定性几乎让所有彩民以及很多普通老百姓跳脚骂街。对此，我们必须要厘清的是，《公告》中所谓的“彩票资金”并非都与彩票发行、销售有关，其中占比大头公益金的使用、分配其实与彩票发行、销售等核心环节并无关系的。遗憾的是，《公告》撰写者对这点没有表述清楚，很多百姓、彩民都误认为是彩票发行、销售环节出了很大问题，彩票相关机构对此是有苦难言。
这次《公告》的一些细节和问题在此不再赘述，但最大的问题在于对“彩票资金”的诠释、公布方法。按照《彩票管理条例》规定，彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金。彩票资金构成比例由国务院决定。彩票品种中彩票资金的具体构成比例，由国务院财政部门按照国务院的决定确定。那么《公告》所说彩票资金的使用有问题是说这三类资金都出现了问题吗？其实不然。从《公告》内容来看，出问题最主要的部分是公益金，涉及最大头的彩票返奖部分并没有问题。在中国彩票管理中，彩票与公益金是完全脱离的，甚至说是毫无关联的。现行彩票公益金分配政策实行中央与地方五五分成。其中，上缴中央财政的彩票公益金按60%、30%、5%和5%分别用于补充全国社会保障基金、国务院批准的专项公益事业、民政部和体育总局具体安排的社会福利事业和体育事业。上缴省级财政的彩票公益金，按照国务院批准的彩票公益金分配政策，坚持依照彩票发行宗旨使用，由省级财政部门商民政、体育等有关部门研究确定分配原则。
国外部分地区在发行某一种彩票的时候往往会事先明确这个彩票的用途和去向，所以从销售一直到最后资金(公益金)归集和使用都是很清晰的一条线管理。在中国，彩票公益金是一个大池子，当所有资金汇总后由财政统一进行分配和处置。这种情况导致部分资金使用情况不清，来龙去脉不清。说彩票具有公益性，但彩民买的这张彩票最后公益到哪里了？彩民不知，甚至我们的发行、销售机构也无权置喙。
但老百姓并不知晓这其中的区别。当他们看到“18省上千亿资金的使用出现问题”的报道后就已经坐不住了，彩票发行、销售居然有四分之一都出问题了？彩民、百姓根本无法淡定。对此，彩票机构也是有口难辩，只有被动挨骂的份。
彩票公益金确实是属于彩票资金，这点国家审计署并没有说错，但中国彩票资金的组成、监管、分配、使用是有别于其他国家的，我们应该明确说明和解释。如果从一个政府部门的严谨公告角度出发，这种误读本应避免。公告发布方应将其中的环节进行剥离、解释，到底哪个环节、哪些部门产生的问题都应该明确，避免让百姓对整个彩票行业产生更多的误解。
其二，彩票行业长期以来“销量为王“的错误导向是诸多问题爆发的根源。包括销售机构奖金发放不规范，擅自利用互联网售彩等，都是在这个指挥棒下进退失据、动作变形的体现。
审计中问题之一是发现彩票销售机构人员收入超标。那么，为何会超标？这个问题要具体分析。简单的说，一个省级彩票发行中心有三种人员编制，公务员、事业编和企业聘用。三种人对应三种不同的规则。企业发展要求聘用人员有经营指标，事业单位则更讲究稳定福利，公务员注重的是相应权责。但问题是，省中心是要承诺销量增长指标的，每年都有销量考核，因为这与地方政府的收益直接挂钩，同时也不得不与机构内的三种人员收益挂钩。这种情况下，为了刺激推动销量，在收益分配上肯定会出现因地制宜的不同标准出现。
另外，除激励员工之外，这些机构还要想方设法去提升销量，互联网售彩就是他们第一个能想到的大招。在销量为王为前提下发展互联网售彩时，各种问题也相继出现，包括系统安全性、支付安全性、盗打，吃票、宣传不规范、恶性竞争、预防问题彩民等问题接踵而至。”互联网+彩票”的大方向在中央高层已经得到了高度肯定，7月1日，国务院印发了《关于积极推进互联网+行动的指导意见》，互联网彩票未来的发展和前途不可限量。但同时，我们可以这种变革的冲击力也是非常大的，他突破了地理位置的限制，比如，天津开设了互联网售彩，在天津出票的互联网站可以把西藏、新疆等非天津地区的彩民吸引过来，把本该当地留存的彩票公益金变为了天津的公益金。当某一个或者几个省大搞互联网售彩时，不搞的省就会被动，于是大家一哄而上，结果可想而知。“互联网+彩票”是好，但如果在不够审慎的态度下操作，反倒成为一种行业乱象。无论是博彩业发达的欧洲，还是互联网发源地的美国，对互联网售彩的态度都是相当谨慎的。这说明网络售彩的开放必须审慎，必须严加监管，在强调社会责任、风险意识、彩民权益保护、严格监管的前提下，互联网售彩会在审慎推进的前提下，适度、逐步的放开。
考虑到上述因素，建议中国彩票业必须远离“销量为王”的错误导向。应以社会责任为先导，在娱乐、公益的心态下推动彩票业蓬勃发展。要实现这一良性导向，迫在眉睫的题就是彩票销售机构的变革。在现行法律条规下，省级彩票中心是彩票的销售单位，并没有监管、发行的职责。在实际执行中，这几项权责却混搭在一起。我们应该对省级彩票中心重新定性、定位。什么是销售单位？销售单位应该就是企业，如果先把省级彩票中心改制成企业，他的管理发行职能回收到中央一级单位，或者回到省级监管部门。这样很多问题都会迎刃而解。不会再出现省级彩票中心既缺乏工作动力，身份又很尴尬的状态。
其三，国家审计署公告公示后，财政部再次提及“国家彩票”。意味着彩票业体制改革或许被重启，同时基于“大部门”概念而衍生出的很多行业问题也有望得到解决。
据我的研究，“国家彩票发行机构”一词是在今年4月八部委联合禁止互联网售彩的文中第一次出现。以前《彩票管理条例》只提出过“彩票发行机构”一词，“彩票发行机构”在原《条例》中仅仅指中国福利彩票发行管理中心和国家体育彩票发行管理中心。所谓国家彩票概念是指各国政府在设立、发行彩票时，从国家整体战略、布局出发，并不针对或者倾向于任何部门而设立、发行的彩票。这样就意味着原有彩票发行机构概念有可能会有进一步的外延。就国家彩票概念而言，未来彩票公益金的覆盖范围将越来越广，可以涉及民生、文体、环保、医疗、教育、军事等各个领域。
这个大方向无疑非常鼓舞人心，因为他不仅仅是一个概念，而且会解决很多问题。以彩票公益金使用为例，现在都是沿用财政部的《公益金管理办法》进行规范。
但我们是否可以进一步发问，这个办法由彩票监管部门制定，进行过公开听证过没有？是否代表了国家整体利益？大家可以去看一下财政部社保基金的组成，数据表明，彩票公益金占社保基金总盘子超过六分之一，但全国人民又有多少人知道这个事。站在彩民的角度，试问，如果用一注注购买彩票的公益金拿去给社保基金，你们会同意吗？你们认为合理吗？名义上说是取之于民，用之于民，但在行业伦理和操作程序上政府相关部门的做法是否具有合理、合法性呢？
其四，重视彩票社会责任，保护彩票参与者权益，及早成立彩票行业协会。从彩票站点销售人员到普通彩民，再到行业内相关创新企业，他们的生存状态长期以来没有得到足够的关注，历史欠账亟需加速补上。
目前我们不仅没有《彩票法》，涉及彩票参与者权益的法规也是无人问津。彩票之所以有年近四千亿销售额，都是因为彩票购买者的支持和付出，对这个群体我们有什么样的保护和关爱？我们对他们的责任和义务如何体现？彩票与博彩虽然只有一墙之隔，但其具有博彩的负面性是我们必须承认的，如何做好彩民心理疏导，防止问题彩民的产生，禁止未成年人购彩等等问题都是我们彩票从业者的责任。
全国有50多万彩票站点。这些站点为彩票业发展付出的努力和代价我们有多少人能体会和感受？他们的生存环境如何？店面盈亏状况？打票员的社会保障？这些问题由谁来负责？我们站点的管理、规范、宣传有制定统一标准？有媒体数据显示，中国大陆每年有近万亿(数据来自网络)非法赌资外流，事实上，我们部分站点也经常会受到私庄的威逼利诱，如果我们的管理和保护规范不到位，在这个环节出的问题，会影响到彩票业的长远发展。
彩票业30年了，但至今没有一家全国性的行业协会，彩票业参与者和彩票的监管、发行、销售几者间无法进行常态的沟通、交流，上不通，下不达。行业如何进步？成长？
其五，体育、福利两大发行机构同质竞争，不利行业长期发展，如不能利用各自优势共同发展，两彩中心不如直接合并。
在中国彩票分为体彩和福彩两大块，除去历史原因，这种划分最重要目的是为了在优势互补和良性竞争的前提下，共同发展和推动彩票的发展。但在乐透型和数字彩票上，我们两彩中心都是各有各的玩法，部分玩法甚至规则、形式完全一致。同时由于区域差异，任何销量强势的一方都会自然的排斥另一方。体彩强势的省份不允许福利彩票和其共同经营，福彩强势的省份也不允许体彩与其店面共同经营。这种怪异的形态已经阻碍了彩票业正常的发展。百姓只知道彩票，知道彩票是国家的，他们并不会区划到底是体育的，还是福利的。
按照优势互补，共同发展的原则。体育彩票应在赛事，竞技方面突出自己的优势，做好竞猜类彩种的发行、销售。而福利彩票则应该在乐透、数字方面加强彩种的娱乐化、趣味化的设计。
如果两者不能利用各自优势去共同成长，和谐发展？两彩中心不如直接合并。
结语
随着互联网，各类创新技术的崛起和社会发展，关注、参与彩票的机构越来越多，2015年彩票年销售突破4000亿已经不在话下。但发展了近30年的中国彩票，至今无统一的行业规范、标准，无行业协会，甚至连彩票监管、发行、销售几者间的责、权、关系都很难厘清。习大大讲，我们国家的未来需要依靠法治，我们要依法治国，但我们这个已经发展了近30年的行业连一部《彩票法》都没有！？无法可依，如何治理？试问我们能称其为一个行业吗？常此以往，彩票将何去何从？
国家审计署18省审计，首先肯定了彩票业为国家发展带来的巨大贡献，但也揭示出彩票业暴露出的种种问题，《公告》本身虽有一些瑕疵，但其揭示出的行业弊端对我们应该是一种警示！整个行业都应该引起足够的重视并开始警醒。18省审计清晰的表明，国家对彩票业高度重视，国家彩票概念的推出和实施已经迫在眉睫，就彩票业顶层设计，国家已开始再次布局甚至即将进行重置。彩票机制和体制的改在已经箭在弦上。
此外，必须一提的是，由于本次审计只涉及18省，而且时间段，任务重，仅仅抽查了两年的数据，因此，我们要说本次审计未提及和未发现的问题才是我们更要关注的问题。
前一段媒体曾曝光“中彩在线高管涉数十亿利益输送”的问题已经为我们行业发出了问题警示，“中福在线”彩种正处于一种乱象之下。该问题虽然包含了很多历史问题，但我们依然应该快速应对并加以解决。正视和解决历史遗留，防患于未然才是正道，同时，这样也有助于中国公益彩票事业的长足发展。
令人欣慰的是，审计过后，民政部已率先启动建设“阳光福彩”专项活动。国家体育总局、民政部和财政部也针对国家审计署审计结果进行了正面的积极回应和表态。
过去数年有幸与业内同仁一起就无纸化彩票发展、彩票体制改革、彩票公益金管理、彩票法规完善、行业标准规范等重要命题鼓与呼。坦白说，我一直努力让自己走在行业前沿，但比较遗憾，这些努力真正被采纳、落实的并不多。此次审计《公告》发布之后，希望行业能有一个全新的开始，也希望能和更多行业同仁一起为实现中国彩票人的梦想共同努力！
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