电力进入“死老虎”时代？

　　中国的电力改革已经悄然揭幕：这个一直被称为“电老虎”的垄断行业，如今已被肢解。但是，“死老虎”会不会变 成“垄断寡头”，是人们关心的下一个话题

　　文/单继林

　　“电价上调，是到我去交电费的时候才知道的。”家住北京市昌平区平西府王府街的

刘晓梅说,“我原来两个月一交 ，一般买500个字儿是196元，到8月份交钱的时候，被告知已经涨到了220元，每度涨了4.8分钱。”

　　刘晓梅很迷惑：正在进行着的电力体制改革，难道就是要让城市居民的电费上涨？

　　肢解“电老虎”

　　10月下旬传出消息称，国家电力公司根据国务院批复的发电资产重组划分方案，在月底前完成对发电资产重组方案 的调整。新组建的两家电网公司和五家发电公司及电监会，将于11月15日前完成组建方案和公司章程的申报工作；11月 底，完成新组建各公司领导班子的正式任命，实现挂牌。

　　目前，中国电力体制改革方案已贯彻下达到各地方电力集团公司以求实施。

　　彻底拆分国家电力总公司、重组国有发电企业和确立新的电价形成机制三部分，是此次方案的重点。掌握了全国全部 电网资源和50%发电装机容量的国家电力公司将从纵横两方面被彻底拆分，其中电网部分将拆分成七家电网公司，包括新的 国家电网公司及东北、华北、西北、华中、华东等五个区域性电网公司及南方电网公司，新的南方电网公司由目前属于国电公 司旗下的南方电网(含广西、贵州、云南)和广东电网合组而成，国家电网公司除保留约20%的发电企业作为调峰使用外， 其余的发电企业将重组为四至五家全国性的发电公司。

　　新发电集团成立后，“厂网分开”的改革阶段就基本结束，各发电公司将在所在地区电网内进行竞价上网。即将公布 的电价改革方案，其内容包括上网电量100%竞价、国电公司建议电网公司先向电厂支付一部分固定成本的补偿以避免电价 过低导致电厂亏损等。但由于竞价上网的软硬条件尚不具备，近期内大范围实行竞价上网的可能性很小。

　　目前，国家电力公司现有资产的重组划分和新成立发电集团的实力对比情况以及各地电力上市公司的归属，一直是焦 点问题。

　　在重组完成后，电力生产资产和电网都将进一步精简整合，拆分后五大集团的核心企业如华能国际、山东国电、北京 大唐、国电电力和中电国际都有实力在全国收购更多的电力资产，其他的国电上市公司也有可能整合为地区性、专业性发电集 团，或者可能成为壳资源注入非发电类资产。地方系中的粤电力、深能源以及外资控股的南方电力资产、国投系的湖北兴化也 面临重组机会。

　　值得注意的是，今年以来，京能热电、长源电力、华银电力等多家公司发布了电价下调公告，已经拉开电价市场化的 序幕。假定全国平均上网电价下调0.01元／千瓦时，按2001年全年上网电量14333亿千瓦时计算，全国发电企业 将减少143亿元的收入。在未来的一段时间，对于上网电价偏高的公司，电价下调将成为影响其业绩的主要因素。

　　为何“打虎”？

　　“电老虎”一直是电力行业存在于公众心目中的形象，虽然这个行业经过数次改革。

　　近期，农网改造的进行和“两改一同价(农电体制改革和农村电网建设与改造，城乡分类用电同价)”的实施，使农 村电力价格有了一定幅度的降低，但城市电价却有一定幅度上调。本来应该是全民受惠的一项行业改革，现在却出现了“一涨 一降”现象。

　　“这还是政企不分的症状”，中国电力体制改革工作小组的孙耀唯对中国《新闻周刊》说，“电力企业更多地承担了 一些政府的负担，通过企业行为来处理政府的难题。”他说，“两改一同价”是长期的趋势，现在“一涨一降”的转移支付的 现象，表明国家原本应由国家财政出的这部分钱，现在转移到企业自己来调节，而企业又必须有所赢利和持续发展，必须通过 市场经济来不断调整费用。比如，电费的其中2分钱就是“三峡基金”。“电力企业也没有办法，这是国家制定的政策。”孙 耀唯说。

　　对这样的状态会持续多长的问题，孙耀唯说：“电价下调是必然的趋势，但会是一个长期的过程。”

　　国务院发展研究中心产业部副部长冯飞主笔的《垄断性产业改革与重组的理论与规制研究》关于“电力监管”子项目 的研究报告中明确指出，现行的政府监管体制，已经表现出与多元化经营主体的市场结构及电力工业市场化改革的取向的不相 适应。

　　冯飞认为，电力工业从实际的市场绩效来看有几大问题：

　　一是缺乏有效的市场机制，政府依然借助行政手段直接管理电力工业，从而扭曲了市场信号，导致成本高、效率低。 国家电力公司的成立，为进一步清晰政府与企业的界面奠定了基础，但是由其以国有国营的方式实行垂直一体化(发电、输电 、配电、售电一体)的垄断性经营，就导致了竞争制度的缺失。

　　二是电力市场被人为分割，省间市场壁垒日趋严重。在中国的一些能源集中地区远离电力负荷中心因而需跨省配置电 力资源的现实情况下，市场按行政区划被分割的局面，严重影响了资源的配置效率。

　　三是政府缺少有效的管制制度和管制手段，传统的行政性管理方式已经难以适应新形势发展的需要，最突出的现实问 题是价格管理。由于没有建立有效的价格形成机制，导致价格十分混乱，价格不能真实反应市场的供求关系。

　　四是电力短缺条件下的投资激励政策(长期的承诺投资回报率的购电协议)，在供求关系发生逆转的情况下演化为矛 盾的焦点，厂网依然合一且电网垄断的体制性弊端，导致了独立电厂和系统内电厂的市场地位不对等，进而使两者之间的矛盾 日益尖锐，其结果是非市场因素而不是市场机制成为决定资源配置的主要力量。

　　冯飞认为，尤其是在供求关系基本平衡甚至出现阶段性供大于求的现实情况下，垄断权力的滥用和严重的地方保护主 义明显地降低了资源的配置效率，损害了公众利益和国家的整体利益。

　　“电力体制改革就是要让电力企业受益于行业监管和社会监管”，孙耀唯说，使企业成本降下来并做到成本透明，完 善发电机制，提高效益和效率。“只有这样，在市场经济条件下，对消费者和这些垄断性行业才都有利。”

　　仍需反垄断

　　国务院体改办经济体制与管理研究所研究员高世楫告诉中国《新闻周刊》，电力体制改革成败的关键在于两点：建立 完善的法治制度安排和建立基于规则的现代监管机制。而在目前，这两方面还是有欠缺的。

　　他提出，政府应组织力量，尽快修订《电力法》，使法治框架成为电力改革的依据，以满足电力市场化改革的需求。

　　电力行业专家、中国投资协会地方电力投资委员会顾问陈望祥则认为，“厂网分开”、“资产重组”是打破电力垄断 的根本措施。打破电力垄断，将进一步促使开放电力市场，按照WTO规则，采取“多市场，多主体，多渠道，多模式”方式 ，广泛吸引国内外投资者投资办电。

　　中国人民大学经济学教授顾海兵提出了“能否让民营资本进入电力行业”的问题。他认为，由国电公司分解的各公司 掌管的资产还是国有资产，在竞价上网的竞争中“过度杀价”的现象有可能会发生，从而造成国有资产的流失。但孙耀唯则说 ，现在的政策是允许外资投入电力系统，是在资本自由化上前进了一大步，而对民营资本的参与竞争电力系统还没有具体的放 开规定，对电力的私有化在一定程度上还是有限制的。

　　高世楫认为，建立电力市场的现代监管体系是政府职能转变的重要切入点和重大措施。“通过电力体制改革，应该能 够为建立反垄断制度做深入探索。”

　　参与改革方案制定的电力专家、首都经贸大学教授刘纪鹏认为，这就要求政府在市场中由“教练员”转变到制定比赛 规则和当好“裁判员”，从这一角度说，市场的培育、市场经济主体的再造和保障市场有序竞争的监管问题必须同时推进。

　　专家们的希望是：电力改革不是“云中漫步”式的。

　　“武松”别成“花瓶”

　　电力体制改革工作小组的第四次会议表明，中国电力体制改革已进入实质性操作阶段。

　　孙耀唯透露，在电力改革工作小组第四次会议上，除华能外的其他6家公司的筹备组成员人选已尘埃落定，即将进入 筹备组建阶段。7家公司重组后，作为关系国家安全和国民经济命脉的重要骨干企业，将统一交由中央直接管理。

　　按国务院改革方案的安排，发电资产的重组要考虑电厂的资产质量和所在地域条件等进行合理组合。每个发电企业在 各电力市场中的份额原则不超过20%。国家电力公司提出的上报国务院等待批准的《发电资产重组划分方案》，其主要内容 就包括划分重组5个发电集团的具体意见和电厂清单。据孙耀唯介绍，关于发电资产的切分重组目前已经在进行，并且是公开 进行的。但具体方案要等到“十六”大后的11月中旬后才可能公布。

　　山东电力工程咨询院的左文森向中国《新闻周刊》透露，“分家”目前正有条不紊地进行，因以前各独立发电公司成 本早已独立核算，现在的筹备组工作已经到位。

　　在电监会人事任命完成后，电力监管委员会将正式挂牌运行。根据国务院的电力体制改革方案，电监会是国务院直属 事业单位，按国家授权履行电力监管职责。

　　在这次的改革方案中，国家经贸委将继续抓改革过程中电力安全生产和经济运行中的监督和协调工作，按照改革进程 要求，及时完成7家新组建电力公司组建方案和公司章程的审查和报批工作。国家计委将继续研究制定电价改革方案和电力项 目行政审批方式的改革意见，并将于年底前对原国家电力公司系统的内部核算电厂提出电价过渡方案。

　　电力产品的特殊性，造成电业管理客观上的多重管理。那么“电监会”是否能真正建立起符合市场化改革要求的局面 ？

　　陈望祥认为，政监分开是一些发达国家电力市场的监管模式，其好处在于能够充分体现市场化，电监会的职能是站在 维护行业公平竞争的立场实施其监管。打破电力垄断的根本是逐步培育各类市场竞争的主体。在发电企业实现竞争的基础上， 今后除了输电和配电两个环节要由国家控制外，售电也要走向市场化。

　　对目前的方案，高世楫认为，电力垄断的问题并没有得到彻底的解决，其中行政性垄断仍然存在。还有，国家电力公 司一家垄断虽然破除，但一定意义上的竞争不充分和行业的特殊性，仍会带来电力的寡头垄断。

　　电监会成立以后出现的变化是，经贸委电力司将被撤销，其职能划归电监会。而国家计委的项目审批和定价两项电力 监管权力则基本没有变化。

　　在没有掌握电力监管核心权力之前，电监会的定位以及如何运作是对新任电监会主席的严峻考验。曾参与电力改革的 首都经贸大学教授刘纪鹏的建议是“避免成为花瓶”。

　　刘纪鹏说，电监会其实是一种介于政府和行业之间的监管，是一个既带有政府强制监管又带有行业自行监管色彩的中 间形态。因此，目前的电监会在探索中借鉴了证监会和保监会的模式，在国际上也是借鉴了英美模式。他还表示，受历史和现 实情况的影响，电监会目前还会存在“行政级别”和“事业单位”的问题。但这个机构终将随着人们对垄断产品认识的变化而 变化。

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