突破中国义务教育的“经费瓶颈”

　　外滩特约记者北小舟／报道

　　事关中国教育前途命运的《义务教育法》修改程序日前启动。

　　2004年4月19日，全国人大常委会对义务教育法实施情况开展执法检查，为2005年的义务教育法修订做前 期调研；10月27日，第十届全国人大常委会第十二次会议上，《义务教

育法修订稿》首次提交审议。按立法程序，新《义 务教育法》最快有望在2005年3月全国人大会议上正式通过。此《义务教育法修订稿》共8章71条，总字数约7000 字。而现行《义务教育法》只有18条，且通篇不分章节，计1825字。

　　在去年3月的十届全国人大一次会议上，代表提出的涉及义务教育法修改的议案有近六百人签名，这在全国人大的历 史上实属罕见。2004年6月7日，由教育部起草的《中华人民共和国义务教育法(修订送审稿)》上报国务院；9月16 日和10月10日，全国人大分别在北京合肥两次开会，与教育界专家以及教育部、财政部等相关部门讨论《义务教育法》的 修改事宜。

　　经费投入不足：“穷地方办不成好教育”

　　10月27日，第十届全国人大常委会第十二次会议上，人大常委会副委员长路甬祥作了《关于检查〈中华人民共和 国义务教育法〉实施情况的报告》，报告认为，经费投入不足仍是影响中国农村义务教育发展的突出问题。

　　人大常委会在今年4-6月成立检查组，重点对农村地区、贫困地区和少数民族地区就《义务教育法》的实施情况进 行检查，实地考察了江苏、甘肃等五省77所义务教育阶段不同类型的中小学校。检查小组所到之处，反映最强烈的就是经费 不足问题。主要表现在：农村中小学公用经费普遍不足；农村学校危房改造存在资金缺口且无稳定来源；实行“以县为主”管 理体制后仍存在拖欠教师津贴、补贴现象；欠债严重，已成县乡政府和学校的沉重负担。

　　农业部农村经济研究中心研究员蒋中一告诉记者，据他在贵州、湖南等地的调查，一般一个小学教师每个月工资只能 拿到四五百元，而标准是拿800-900元。有的地方财政为了省钱，大量使用代课教师，因为他们的工资远低于公办教师 。

　　对此，教育部官员解释，“穷地方办不成好教育”，一直是个无法回避的客观现实。特别在农村税费改革后，原来作 为中小学经费“半壁江山”的农村教育费附加和教育集资等全部取消。而之前相当一些县乡政府的“义务教育”思路，是先举 债搞“普九”，再用收来的教育费附加和集资还债，但税费改革让这种模式终止了。义务教育经费因此又陷入窘境。

　　路甬祥所作报告指出，造成义务教育经费投入不足的主要原因是投入机制不规范。“以县为主”的农村义务教育管理 体制面临诸多新问题，如相当一部分县级政府缺乏足够财力，转移支付不能填补义务教育资金缺口，各级政府在新管理体制中 责任不够明确等。

　　在一些经济欠发达地区，不仅财政预算内基本没有安排公用经费，连杂费收入也常被用于发放教师津贴、补贴和改造 危房、偿还债务等，导致一些农村中小学无法正常运转。

　　义务教育经费：建议中央和省至少投入70％

　　现行《义务教育法》实施的18年来，中国广大农村的中小学主要依靠农民负担的农业税、教育费附加、教育集资维 持运转。乡村两级政府承担了绝大部分的义务教育投入，中央和省级政府承担的责任很少。这从以下两组数据可见一斑：

　　2001年，教育部教育发展研究中心课题组对7省26个县进行抽样调查，结果显示，上级政府的教育补助专款占 12％，县财政为9.8％，其余的78.2％为乡村负担。

　　国务院发展研究中心2002年的一项调查显示，中国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担， 省里负担11％，中央财政负担低至不足2％。

　　以上调查揭示出中国义务教育(尤其在农村)存在的重要问题：收入不高的地方财政，承担的教育投入的任务太重。 不对称的财权和事权，是农村义务教育经费短缺的重要制度原因。这也造成了一个很奇怪的现象：我国的义务教育经费总量中 ，政府财政预算内拨款所占比重只维持在50％-60％之间，而对非义务教育的高等教育，政府却负担了70％以上的经费 。

　　据教育部政策法规司有关负责人透露，义务教育的核心是投入问题。现行《义务教育法》中，涉及这一问题的只有“ 第十二条”，该条简约地规定，实施义务教育所需事业费和基本建设投资，“由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保 证”。到了1992年《义务教育法实施细则》颁布时，对此又加上一条：“中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和 少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。”至于各级政府应承担多少、怎么承担，现有法规的表述非常笼统，给法规的 执行和操作带来相当的困难。

　　路甬祥在作《关于检查〈中华人民共和国义务教育法〉实施情况的报告》时，透露了《义务教育法》修订的主要内容 。他说，在新修订的《义务教育法》中，将按各级政府所承担的责任，确定其承担义务教育经费的比例。建议中央和省级的投 入占到70％以上。

　　记者获悉，沿着教育经费投入部分由各级政府按权担责的思路，还有另外一种修订意见：将义务教育的事权划分为教 师工资、公用经费、学校基本建设资金和贫困学生助学，由各级政府根据事权承担相应的财政责任。

　　据专家称，无论上述哪种意见，与以往的经费拨付办法相比，合理性与可操作性都有明显提高。

　　修法核心：教育经费分担制度“具体化”

　　路甬祥称，本次《义务教育法》修订的核心，是从法律上进一步明确政府举办义务教育的责任，规范各级政府对义务 教育的管理与投入职责，实现城乡教育均衡发展。而要真正解决义务教育经费的保障问题，就必须比较具体地规定中央和地方 各级政府经费分担制度。此次《修订稿》专列第五章，对于义务教育的“经费保障”作出13条具体规定，无论篇幅还是条款 ，都远远超过现行《义务教育法》。

　　教育部有关人士曾经表示，中国目前实行的是“以县为主”的农村教育管理体制，截至去年上半年，98％的县、市 、区将中小学教职工工资管理上收到县；94％的县、市、区将农村中小学人事管理权限上收到县。

　　而教育部基础教育司某官员则向记者指出，此次义务教育法修订，主要强调教育投入要由中央、省、地(市)、县四 级政府共同承担责任，不再单独强调“以县为主”；今后所谓“以县为主”，更多地是指一种管理责任。对此，《修订稿》第 八条的表述是：“义务教育管理，实行在国务院领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”

　　当然，此次义务教育法修改并不仅仅是教育部门的事情。教育部政策法规司一位官员指出，修订中关于投入问题的条 款，与目前财政、预算体制密切相关。对此，财政部认为，要真正实现这次的义务教育法修订条款，就必须修订《预算法》， 同时制定单独的《转移支付法》与其配套。

　　显然，教育部门希望在现有体制下增加义务教育的投入，而财政部门则更关注教育投入的使用效率问题。在讨论义务 教育法修改的座谈会上，财政部相关人士明显对教育经费的被占用、挪用问题有着更多的关注。

　　(另据了解，此次《义务教育法》修订内容还包括，设专门条款规定国家帮助贫困地区、少数民族地区发展义务教育 的具体措施；采取优惠政策鼓励教师到贫困地区、民族地区任教等。)

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