浙江车改的利害关系分析

　　一场“自说自话”的公车改革

　　-汪大海 王汉民

　　[案例]

　　浙江公车改革“急刹车”

　　据《南方都市报》报道，正当公车改革成为一场全国性运动的时候，车改先行者浙江却于3月初宣布暂停车改。

　　浙江早在2001年就从杭州市西湖区三墩镇开始试点实行公车改革。2004年，当地媒体还曾以《公车改革“悄 然提速”》为题进行报道。当时，杭州西湖区所有乡镇(街道)全部实行了车改，义乌全市、湖州南浔经济开发区等地也取消 了公务用车；台州、宁波等则正在积极进行公车改革试点。但短短几个月后，轰轰烈烈的车改却在一夜之间突然叫停。

　　目前浙江的车改模式，主要存在着“购车优惠+每月补贴模式”和“购车补贴+养车补贴模式”两种。前一种是目前 比较通行的，无论是西湖区，还是义乌、湖州等地，均采用公车机关内公开拍卖的形式，领导干部有优先购买权，并给予拍卖 价一定的优惠。另外，向全体镇干部发放交通补贴。

　　第二种模式中所谓购车补贴仅限于少数领导，一般干部是不能享受的。补贴按照领导的一个任期，以一辆好车加上消 耗，每年可以补贴四五万之巨。而养车补贴则是每月发放一定数额的补贴，有些银行系统和开发区基本上沿用这种思路进行改 革。

　　怎样制定标准是一个棘手的难题。不少地区仅车贴一项，就远远超过了公务员的工资，车改成了变相腐败，老百姓对 此意见非常大。由于全省不统一，各自为政，怎么改、补贴多少，都是有关地区自己说了算。

　　由于公车改革被叫停，一些原本筹划推行车改的部门不得不暂停车改工作。但因为此次叫停并不包括业已完成车改的 地区，所以浙江车改究竟走向何方，目前还是一个未知数。

　　[评点]

　　车改打破利益均衡

　　公车改革不仅关乎到众多官员的切身利益，大量公车司机也成为公车改革的“利害相关者”。面对高昂的车贴，社会 中的部分低收入人群产生了严重的不满情绪，认为公车改革为当权者谋利，因此讨伐公车改革之声不断。如何重新调整原有公 车制度下形成的利益分配格局，将成为公车改革的核心内容。公车改革牵一发而动全身，如果改不好，将会招致各方面的反对 。正是由于没能协调好原有公车制度改革中各方的利益关系，浙江公车改革陷于停滞。只有对车改中的利害关系人进行深入分 析，才能看清隐藏在纷繁复杂的表象后面的车改实质。

　　先看公车消费的主体人群———各级领导干部。在一些领导眼中，公车已经成为身份、地位的象征，工作中使用公车 才能体现出自己的特殊身份，乘坐什么级别的车已经成为衡量职位高低的显著标志。浙江一些地区公车改革后，要求各级公务 员或自己开车、打的甚至骑脚踏车来上班，公车作为公务员身份象征的功能不复存在。但长期积累的陋习却不易更改，一些干 部尤其是单位的一把手觉得自己开车或者打的跟其他人没有什么区别，身份优越感丧失，甚至工作效率都有所降低。尤其是一 些不会开车的老领导，更是反对车改。车改的一个重要目的，就是用清晰明白的货币补贴替代先前含糊不明的公车使用。尽管 “车贴”数额不菲，有的甚至超过了工资，却依然无法让利益既得者们满意，主要原因就是明面上的利益远远小于看不见的潜 在利益。

　　再看基层公务人员，面对数目不菲的车贴差额，很多基层公务员也产生了不公平感。实际上，普通办事员外出办事的 机率往往要超过级别较高的领导干部，而获得的车贴费却只有领导的很小部分，车贴不公在一些地区造就了“益了处长苦了科 长”现象。

　　公车改革后还忽视了另一个利益受损群体，即公车司机。公车司机一职原本是一个铁饭碗，公车改革后，公车私用、 从公车维护保养中吃回扣的财路被切断，车改还预示着司机面临下岗的威胁。相比之下，那些坐车的“公仆”却因享受不菲的 补贴而得到利益补偿甚至于待遇有所提高，强烈的现实反差使很多司机对车改政策极为不满。

　　长期以来，各级领导、司机基于公车制度上的利益共享机制渐趋成熟，而下级公务员、市民也对这种公车制度习以为 常，公车改革打破了原有的利益均衡格局，却没有建立起新的利益均衡机制，这是杭州车改被叫停的主要原因。

　　政府“自说自话”公众参与缺失

　　由于历史传统和计划经济遗留，我国的公共政策变迁多以政府主导的强制型制度变迁为主要途径。基本上都采用依靠 行政力量自上而下推行的方式。如果改革局限在回避“一把手”的利益领域，这种改革就比较容易取得成效，但一旦以“一把 手”的利益为改革对象，往往显得力不从心。

　　浙江省的公车制度变迁依然沿用依靠行政力量自我推进的途径，整个过程由政府完全掌控，从改革初期的调研、筹备 ，到实施、推广，直至被叫停，广大社会公众均被排斥在外，完全失去知情权和参与的机会。而其他地区的车改，也不同程度 地存在着政府“自说自话”，自己制定规则、自己执行、自己解释的情况。让已经长期享受公车利益的官员自我主持改革决策 ，让各级“一把手”革掉自己的既得利益，这种不符合逻辑的改革很难奏效。对于很多人来说，他们看重的并不是公车带来的 有限的经济利益，而是公车体现了一种身份、地位、面子和权力。在这样的社会氛围里，很多人即使享受货币补贴，经济上更 合算，却也不愿放弃公车背后更大的隐性利益。在利益面前，很多人都会不自觉地向自我倾斜，如果不站在“局外人”的立场 上，人们很难做到中立地思考，科学地判断和果断地决策。

　　现在车改的现实是，一方面各色官员不管有无需要，都可以在车改后按行政级别得到一笔数目不菲的车改津贴，或者 以极低的价格回购自己的“坐骑”；而另一方面，公车背后法理意义上的主人———社会公众对此却几乎没有什么发言的权利 或机会，使车改似乎成为一件与纳税人无关的事情。

　　作为一项涉及公共财政的改革方案，事先既没有召集专家进行论证，也没有向社会公示征求群众的意见，甚至没有在 政府内部进行方案的讨论工作，无论是车贴标准的制定还是公车的处理方式，都由政府少数领导拍板决定，因此浙江车改只能 称得上是某些领导的“即兴之作”，既缺乏理论基础，又缺乏实践调研。从各方面的经验来看，公务用车货币化改革是历史的 发展趋势，因此公车改革不能成为一场领导自己定规则、自己单方面参与的游戏，它必须得到广大公务员以及社会公众的积极 参与和广泛支持，通过多重反复的协商博弈，找到一个各方都能接受的平衡点，才能把公车改革稳步推向前进。

　　[启示]

　　以官为本还是以民为本

　　浙江叫停公车改革，不能不说是决策者的失误。核心原因不外乎四点：公车改革决策缺乏社会基础、决策显失公平公 正、决策内容过于单一、决策缺乏约束监督。而隐含在公车改革决策失误背后的本质问题是：以官为本还是以民为本？

　　车改方案的制定，最有效的办法就是将其透明化、民主化。车改前夕，相关部门要组织车改听证会，让车改利益相关 者(包括政府领导、普通纳税人、公车司机、财政部门代表、一般公务员代表、人大代表等)参与到方案的讨论与制定过程中 来，给各方提供一个进行充分博弈的机会，各方的利益诉求能在一个开放、透明的环境中被充分表达、尊重，之后将形成的车 改意见在相关媒体上公布，再次征求公众的意见，确定方案并严格执行。

　　叫停车改的一个重要原因就是车贴标准的认定存在争议，依职位高低和工作范围制定车贴标准的做法受到了广泛的质 疑。在一些业已推行车改的地区，有些公务员的车贴竟然远远超过了其本人的工资，车改成了变相腐败，公众对此意见非常大 。由于车贴标准的随意性，一些效益好的部门车贴就高，效益差的部门车贴自然就低一些；此外，由于职务上的差距，基层公 务员的车贴少得可怜，经常出差的公务员甚至可能面临车贴不够用，自己倒贴车费的尴尬局面。改革成功的关键是提高公车改 革政策的可操作性，仅仅按照级别而不是工作实际需求设定补贴标准，说明改革政策制定的技术水平很低，实际操作的效果不 可乐观。

　　公务用车货币化改革是历史的发展趋势，车改政策的制定不仅体现着政府在车改问题上的方向和态度，也体现着政府 的执政理念：以官为本还是以民为本。因此，必须建立一个良好的沟通机制，协调不同利益群体的意见，使得车改政策能在官 员和公众之间达成谅解和一致。政府制定车贴标准要遵照实事求是的原则，切实把职位和工作需要联系起来，不搞一刀切，要 考虑当地的经济发展水平和财政的承受能力，不能把车贴当作所有公务员的“额外福利”。

　　公车消费只是我国职务消费的一个典型事例，我国的职务消费还包括通讯费用、招待费用等众多方面。单纯的车改或 许能够改变公务用车的陋习，但从长远来看，如果没有形成职务消费的约束机制和监督机制，没有内化为公务员的自律准则， 其他形式的超标准职务消费还会不断出现。因此，职务消费改革是一个系统工程，不能把公车改革孤立于职务消费这一大范围 之外，要从根本上铲除超标准职务消费的发生机理。

　　首先，要制定不同地区、不同领域的职务消费标准，只有建立明晰的对照标准，才能衡量公务员的消费是否超标；其 次，制定明确的处罚措施，让公务员明白自己的行为将导致怎样的结果；再次，改革的范围尽可能在全国同时展开，如果改革 只局限在一个或几个地方就容易产生“自己的待遇不如别人”的心理落差；第四，建立强有力的财政约束机制，使职务消费受 到从财政管理部门到预算立法部门的严格限制，从源头上遏制一些部门为自己谋利益的行为冲动；最后，还要加强新闻媒体和 社会对政府消费的监督。

　　浙江公务用车改革是在社会意见大、政府财政负担重的压力下出台的，如果半途而废，无疑会对改革者和公众的信心 造成负面的影响。惟愿这次叫停只是短暂的政策调适，一个更加科学的改革方案出台之前的小小变奏。

　　[互动]

　　1、浙江车改有哪些动力和阻力？他们在车改中分别扮演着何种角色?

　　2、车改项目负责人应怎样设计车改计划？

　　3、您认为车改能取得成功吗？

　　(作者单位：北京师范大学管理学院)

　　(作者系全国领导科学学会常务理事，广东商学院财税与公共管理学院副院长、教授)

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