北京园林因经费紧张被租占 政府应提供财政保障

　颐和园一处小岛被建成了某活动中心，门口写着禁入牌、入口处安放着摄像头。
点击此处查看全部新闻图片

天坛公园西北角的大片绿地被电线杆和电线占领。

圆明园万春园是游客的禁区

　　核心提示

　　自上世纪九十年代以来，北京市众多园林通过出租房屋等形式来填补财政差额拨款所造成的经费不足。另一方面，由于历史原因，一些园林单位的房屋被单位或个人租用占用，至今未予解决。

　　出于筹集自身运转资金之目的，公园出租房屋的行为虽然已违规，但文物及园林主管部门对此一般表示理解，甚至默许。

　　专家认为，公园作为“公益性资产”，国家应尽量向其提供充足的财政保障，杜绝其从事违规经营的一切借口。

　　也有人士认为，需要在公园和管理部门之间插入一个开放性、社会性的民间机构———理事会，通过理事会的工作对公园的一切经营活动进行监督。

　　5月24日，圆明园管理处对外宣称，就湖心岛出租一事，已经与承租人达成提前退租协议，并开始对湖心岛上的房屋进行整治。

　　同一天，海淀区副区长于军表示，要坚决清除与圆明园功能不一致、环境不协调的经营、活动项目，使其符合圆明园遗址公园的内涵和环境氛围。

　　1993年，圆明园管理处以经费紧张，福海中央的湖心岛长期闲置为由，将岛上的7间房屋出租给两名相声演员。每年收取5万元租金。

　　“圆明园的一举一动，是值得北京其他一些公园引以为戒的。”5月17日，北京市园林局一位退休人士对记者说。

　　据了解，北京市有大小公园130多个，其中一半以上公园内部保留有古建或文物遗迹。

　　这位退休人士说，在上世纪90年代，出租房屋作为公园自筹资金的一种主要形式，在北京市很多公园出现。

　　而由于历史原因，北京市还有一些公园的房屋被单位(个人)租用或占用，至今未予解决。

　　2005年2月，建设部关于加强公园管理的文件中，要求全国各地将公园经费纳入政府公共财政预算，任何单位和个人不得擅自改变公园的功能，擅自出让、转让公园或改变公园用地性质。

　　但从现在来看，北京园林的租占问题仍是一个悬而未决的难题。“历史遗留的问题会在历史发展过程中得到解决，发展中出现的问题也会在进一步的发展中得到解决。”上述园林局退休人士说，虽然很多园林职工都认为公园存在的问题未来都可以解决，但是未来有多远，没有人说得清。

　　出现裂缝的古塔

　　良乡塔开裂了。夏日的余晖下，北京西南郊这座2100多年的古塔一层的裂缝清晰可见。管理者却表示，他们只是古塔的承包经营人，维修不归他们管。

　　作为北京市惟一的仿木制楼阁式塔，1979年8月21日，良乡塔同圆明园遗址一起，被列入北京市第二批文物保护单位。20年后的1999年，良乡塔和其所在的昊天公园一起，被当地政府整体出租给了私人，租期70年。

　　在关于良乡塔的“租赁合同”中，出租方为房山区政府良乡办事处主任赵淑芳，承租方为北京电业土石方工程公司经理杨永军。

　　合同称，“为进一步深化企业改革，转换企业经营机制，增强企业活力，发展繁荣良乡地区旅游事业，经研究决定对良乡昊天公园实行租赁经营(整体出租并将经营权移交给承租方)”。

　　合同同时注明，此次出租的固定资产近4000万，流动资产15万余，其他资产及土地使用权1000万余元，从1999年10月1日起至2069年9月30日止；租金每年一付，一次付15万元；设备的维修、保养、保护费由承租方自行支付。

　　但是关于承租方每年应投入多少经费用于维护良乡塔，合同没有规定。

　　现在的昊天公园，门票5元，游人寥寥，公园管理处一名工作人员称，他们的经营基本上都是亏损的。

　　该工作人员介绍，昊天公园管理处共有职工5人，隶属于北京电业土石方工程公司。

　　“杨永军有的是钱，她租这个公园和古塔绝不是为了赚钱，她信佛，租下这里其实是为自己念佛用。”房山区政府一位认识杨永军的人士称。

　　良乡镇政府一官员则表示，将昊天公园租赁出去，主要是考虑当地财政紧张。

　　以园养园

　　经费紧张几乎是所有公园出租房屋或土地的理由。

　　10年前，北京市一位园林局副局长在园林系统的一次讲话中，对本市一家公园与外部开展股份制合作，将现有土地划拨出来，让一家港资企业承包建酒店的方式大为推崇，他说“这样就把土地盘活了，还给公园带来了经济效益”。

　　北京市宣武区园林局余小群主任回忆当时的情景说，当时很多事业单位也在大力发展三产，效益好的单位就总有奖金发放。公园属于事业单位编制，大家工资都不高，所以政府提出的“以园养园”口号很快得到了公园职工的支持。公园领导们考虑最多的就是怎么利用公园现有的资源，发挥其经济效益。

　　以颐和园为例，1998年，曾是江青寓所的颐和园排云殿东的介寿堂被一位新加坡商人租用；毗邻介寿堂的无尽意轩被一家法国人租用；南湖岛广润灵雨祠(俗称龙王庙)西边的大四合院随后被新加坡人开办的一家公司租用，包括四合院后面的餐厅在内，年租金100多万元。

　　1999年10月13日，香港《华声报》载文“英法大款安家颐和园”，对外国人租用颐和园院落的事情进行了报道。文中说，有的外国人一年花上八十万至一百万元便可住进当年慈禧住过的排云殿下面的宅院。长廊北侧一带的院子，有德、法、英、荷等国四五户人家居住。据颐和园一位负责房屋出租的经理介绍，像排云殿下面这样的两进院，由于是慈禧、周恩来、江青都住过，年租八十万至一百万元，其他的则三十万至六十万元不等。

　　这一系列消息经披露后，很多市民提出质疑，还引发了一场关于皇家园林能否对外出租的讨论。之后，颐和园管理处将此情况申报北京市有关部门，在权衡各方利弊后，北京市政府表示：皇家园林尤其是世界文化遗产出租房屋不利于文物保护，也有火灾隐患，应予停止。

　　2005年5月21日，在曝出圆明园出租湖心岛事件后，颐和园管理处对颐和园内的房屋古建进行了普查，得出结论：颐和园古建7万平方米，外单位占用26100平方米，颐和园自主经营8165.82平方米，没有公园方主动出租现象。

　　文物部门的无奈

　　如果说在当年颐和园房屋出租事件中，文物管理部门还因为没有相关的法规支撑，难以提供充分的理由，形成统一的意见，那么2002年重新修订的《中华人民共和国文物保护法》则提供了明确的法律依据。

　　该法第二十四条规定国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。

　　第二十五条同时规定，非国有不可移动文物转让、抵押或者改变用途的，应当根据其级别报相应的文物行政部门备案。

　　但文物部门在很多方面却仍显得无能为力。

　　市文物局一位负责人曾在圆明园出租湖心岛四合院被公开后，向记者诉苦：有的市民跑来文物局质问，发生在文物遗址公园内的事情，为什么听不见文物部门的声音。可这哪是文物部门能管的事？公园属于园林系统，文物局能管的仅仅是公园内的古建，即使是古建周边的花花草草，文物局都没有管理权。而湖心岛上的房屋不属于古建，文物局很难插手。

　　2004年夏天，得知良乡古塔被出租的消息后，北京市文物局立即派人前去了解，当证实消息确凿后，文物局开始与房山区相关部门进行交涉，希望当地政府能解除这一租赁合同，但至今没有进展。

　　房山区文化委员会邢副主任表示，目前要改正还不可能。他表示，昊天公园和良乡古塔承包给私人经营是在新的文物法出台之前，“如今要终止合同，我们根本没钱补偿给承包者，还需重组人员看守，区里也没办法接管过来。”

　　“文物单位有时候很可悲”，北京市文物局长梅宁华说。

　　2004年年初，地坛公园没有经过文物部门审批，自行决定在园内主体部分举办冰灯展，北京市文物局得知后，认为在文物主体部分举办冰灯展严重破坏文物整体风貌，于是诉诸法律，要求对地坛公园实行强制执行。

　　“这是一桩显而易见的违法案例，地坛公园管理处作为管理方对文物保护不力，属于渎职，要负全责。”梅宁华说。

　　但是法院最后的判决是，责任由地坛公园和举办灯展的个体户共担。而个体户早就逃之夭夭。结果这件案子就无法执行。

　　文物局的执法人员抱怨：“这个结果跟判文物局败诉有什么区别？”

　　管理部门的经费难题

　　文物部门有说法，园林部门也有怨言。

　　园林系统一直是财政差额拨款的事业单位。北京市园林局计财处处长刘岱介绍，目前市园林局每年的经费中，30%来自政府拨款，70%主要来自市属11大公园的门票和经营收入。

　　刘岱说，原则上讲，支出—收入＝补贴，收入不抵支出部分由市政府全额拨给，实际上，北京市财政的拨款是固定一个基数，每年以5%的比例递增。刘岱介绍，北京市属11家公园中，除颐和园、天坛、北海、香山为盈利单位外，玉渊潭、陶然亭、紫竹院、北京植物园等7家公园都是亏损大户。为了平衡这些亏损的兄弟单位，北京市园林局长期推行一种“统收统支”的资金分配方式。每年要分别补给每个亏损公园上千万，公园才能维持运转。

　　每年下半年，各公园根据自身运营情况，将公园来年的收入、支出、补贴、上缴等资金列一个预算，报北京市园林局，经市园林局核实后，列一个总数报北京市财政局。财政拨款划拨后，再由园林局根据公园的预算分发各公园。

　　“这是我们园林系统内部的一个承包制。反正分给的就是这些钱，至于公园怎么分配，由公园自己决定。多不退少不补。”刘岱说。

　　对于打包下拨的费用，如何分配虽然是公园自己的事情，但据记者调查，除了颐和园、天坛、北海、香山几家外，其他亏损单位的分配非常相似，经费的70%—90%用于职工工资发放，其他作为办公经费和日常维护使用。

　　“虽然政府财政每年以5%的比例递增，但是相比公园支出的增大，这个递增微乎其微。”刘岱说。

　　这个巨大的资金缺口，被园林职工认为就是公园需要通过各种渠道自我筹集的部分。

　　“我们探索了很多种创收形式，包括在公园里开餐厅、出租店面或柜台给小商贩、兴建娱乐设施等，但公园最多的还是房屋建筑。”一位颐和园的退休职工说，后来不允许公园设摊儿叫卖，公园可以利用的资源越来越少了。而房屋出租就被认为是创收最快的渠道。

　　而宣武区园林局的统计显示，公园房屋出租占到了公园总收入的20%-30%.

　　“按道理(房屋出租)这都是对国家公共资源的不合理利用，但是这个收入也不是说进了某个个人的腰包，是为了填充因财政差额拨款而造成的经费不足。所以，园林部门对此也是默许的。”宣武区园林局办公室主任余小群说。  

　[1]　[2]　[下一页]

　　相关专题：新京报-核心报道