中央加速制订新政绩考核体系 增加行政成本内容

中组部的一举一动，无疑都牵动着官员们的心。图为中组部部长贺国强。
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　　□本报见习记者　许峰

　　5月23日，新华网转发的一条消息，引起了官员们的普遍关注，这条消息透露：“领导干部政绩考核评价标准及细则，正在紧张制定中，料在未来数月间颁布。”

　　对此予以佐证的是，2004年底，中组部部长贺国强曾透露，中央拟用两年左右的时间

，初步建立起党政领导班子和领导干部实绩考核评价体系。以时间来推算，新标准的出台，已是引而待发。

　　5月30日，本报记者为此向中组部相关官员求证，得到的答复是，“现在这只是一个框架，最后的定稿不会这么快出来。具体时间说不准。”

　　“但今年无疑将是这套考核体系制定的关键年。”参与考核体系调研的一位专家告诉本报记者，年内可能会提出一个初步的考核体系方案，并展开试点，总结试点经验再听取中央各部门、地方党委的意见后，才能正式推开。

　　虽然没有明确的时间表，但因为新政绩考核标准很可能作为2006年全国省市领导班子换届考察干部的重要依据，一位长期关注此事的专家认为，“这直接关系到干部的政绩考核，势必对原有的政治生态构成重大影响。”

　　新考核体系“雏形”

　　“谋划中的领导干部政绩考核评价体系遵循四条基本原则，”中央党校叶笃初教授告诉本报记者，“一是党管干部，二是德才兼备，三是注重实绩，四是群众公认。”

　　叶笃初教授参与了这一评价体系的调研和制定工作，“中组部在2004年2月专门设立了干部考核评价体系研究小组，其后十六届四中全会也提出了改革政绩考核的要求。”

　　在中组部和中央党校协调下，中央党校第20期一年制中青班组成课题组，在2004年11月形成了领导干部政绩考核评价体系专题研究报告。在这一研究报告的基础上，中组部2005年3月曾形成一份领导干部政绩考核评价体系的建议，提交中组部部务会议讨论。“拟议中的新标准，不再是封闭的体系内考察，”叶笃初对此颇为赞赏，“把过去干部考核主要依靠上级对下级，转变到以群众满意作为考核根本是很大进步。”

　　新标准的另一个亮点是对政绩进行成本分析。不仅看取得的政绩，还要看为此付出的投入，中央党校课题组的报告中指明，“对政绩成本分析的重点是分析行政成本，其中包括决策成本和执行成本两部分，分别由若干指标推算而来。”

　　行政执行成本由财政公共支出事业效果、财政供给人员经费占财政支出的比重、财政债务指标反映；行政决策成本由行政机会成本状况、社会成本状况等指标反映。

　　“整个考核评价体系的指标一共54个，”课题组的一位专家透露，“其中定量指标28个，定性指标26个。”

　　“定量指标的权重大约40%，”这位专家告诉本报记者，“主要分为德、能、勤、绩、廉5个方面，权重确定为2∶2∶1∶3∶2，全部指标都有统一、公认的计算标准，都可以用数字反映。可以通过统计、财政、审计等相关部门直接获取。”

　　而占到60%的定性指标主要考核公众对领导班子工作满意度，主要通过社会中介机构评估，运用民意调查、媒体评价、住户调查等方式获取。

　　事实上，参与此次考核体系调研的专家都认为，新标准的一大亮点在于：将领导班子集体和领导干部个体政绩分开考核。一方面看个人在集体领导行为中的作用，另一方面看集体领导行为对个人取得政绩所创造的条件和产生的影响，分清集体贡献和个人努力的归属和程度，依据岗位职责、工作分工、发挥作用等情况确认个人政绩。

　　“这就是量化带来的好处，定量的数字很明显就把成绩标明了。”中央党校研究室周天勇教授认为，“这样能有效地治理吃政绩‘大锅饭’的弊端。”

　　政绩考核改革“百舸争流”

　　尽管中组部设计的新考核体系尚在酝酿之中，但不少地方政府，早在几年前就已展开了各种大胆的尝试。

　　南京市在2002年推出“万人评议机关干部”的做法，一改干部考核自上而下的惯性，使群众成为评价的主角，此举曾轰动一时。

　　而从2003年始，中央部委也开始对政绩标准“添砖加瓦”，率先吃“螃蟹”的是农业部，这一年的全国农村工作会议提出，“要把对农民工的培训列入政府官员的考核标准”。

　　2004年，国家发改委与国家统计局、国家林业局、国家环保总局、国土资源部等部门研究适合中国国情的“绿色GDP”核算体系。北京、浙江等多个省市因此要求，将环境和资源等方面损失的绿色GDP纳入经济统计体系。

　　这一尝试后来得到中组部的支持，该部和国家环保总局联手，在四川、山东、河北等省试点，将环保方面的指标纳入干部考核体系。

　　“政绩考核的取向就像指挥棒，鼓励什么，就会产生什么，”组织系统一位官员认为，“近几年越来越重视可持续发展、协调发展，指挥棒自然就是最好的引导工具。”

　　“政绩标准的不断增加，说明中央对地方官员的要求不断增多，事实上这些标准，无不是反映出重大的社会动向，”中央部委一位官员认为，“例如近几年我国矿难频发，2004年2月，国务院安全生产委员会因此将安全生产控制指标分别纳入干部考核的内容。”

　　而在土地和拆迁问题日益尖锐之后，国土资源部提出“在发展经济的同时是否维护农民权益，合理利用土地，保护耕地”作为考核领导干部工作的重要内容。

　　“这个过程中要警惕一种倾向，就是把纳入政绩考核当作‘灵丹妙药’，好像一考就灵，”中央党校一位专家说，“例如矿难为何仍然频发，归根结底是要解决安全体制的问题。”

　　如果说中央部委对政绩标准的探索着眼于原则，地方政府的措施则体现出浓重的地方特色：例如山东省将重特大交通事故发生率纳入考核，黑龙江省则将征地补偿安置列入，江苏省看重“农民是否充分就业”，山西省是林地保护，陕西省则增加了人口、资源、环境三项指标。

　　“这些单项或多项指标的试点，对于整体的考核体系有很大的借鉴意义。”叶笃初教授认为，“正因为现在的试验纷繁复杂，更需要中央制定的总体规范能早日出台。”

　　政绩观的变迁　

　　“对干部考核标准的变化，反映的是每个时期党和政府工作重点的转移。”中央党校周天勇教授分析，“例如战争年代考核标准以战绩为主。”

　　很长时期里，党对干部的考核标准是“德才兼备”4个字，周天勇教授认为，“由于这一标准更多地着眼于干部本身的素质，而缺少衡量实绩的标准，容易流于空泛。”

　　首次为干部考核标准赋予具体内容的是改革开放总设计师邓小平，中组部根据他在1989年的一次讲话，订出了考核干部的三个标准：一、拥护改革开放路线。二、要让人民满意。三、政绩突出。

　　“强调政绩正是从这一时期开始，”叶笃初教授认为，“这一标准的树立，与改革开放的总体形势相吻合，但一直以来对政绩的具体内容，则理解得不够全面。”

　　国家行政学院吴江教授透露，1994年，时任国务院副总理的李岚清给总书记江泽民写了一封信，信中提出怎样才能科学地鉴定一个干部的政绩，他以省长和部长为例，说现在考核省长的政绩主要是看GDP指标，但完全看GDP指标行不行？

　　江泽民把这封信批到中组部，此后，中组部出台了“县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系”，共分三大类18个指标，并在全国9个市(地)、148个县(市)进行了试点。

　　“目前各地在干部考核上基本上参照的就是这一考核体系。”叶笃初认为，经过一段时间实践后，这套指标体系的缺陷也暴露出来：例如它过于偏重经济发展，容易导致惟GDP发展观，对环境保护、社会发展等明显考虑不足。当然这也是一个不断认识与实践的过程。

　　正是在此背景下，制定新的政绩考核体系，已经显得颇为急切。

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