用制度设计来实现对“一把手”的监督

　　据新华社9月4日报道，浙江杭州市委在现有党内监督条例的基础上，于日前出台《中共杭州市委关于加强对党政主要领导干部监督的规定》，对党政“一把手”的人权、财权、事权作出限制。如明确规定“一把手”没有财务审批权，选拔任用干部不能由“一把手”一人说了算，重大决策须集体讨论决定等等。

　　在我们中国对“一把手”的权力限制一直是监督的重点和难点。在中国政治领域客

观上确实存在“一把手”现象———党政大权一把抓，财务审批一支笔，干部任免“一锤定音”。伴随这种现象而产生的是，一方面的确一些好领导可以利用大权大刀阔斧、雷厉风行地推进改革，比如，江苏宿迁市委书记仇和主持的改革。另一方面，也有一些领导可以利用权力肆无忌惮地腐败，比如，沈阳“慕马”腐败大案，有心人会发现，涉案人员中有17人是党政部门的“一把手”。随之而来的问题则是，对一把手的监督比较困难。

　　目前可行的原则是，对政府各部门“一把手”的权力进行科学的细化和分解：在经济发展和社会发展的决策权力还是应当集中的；在干部使用、财政使用等方面强化监督。近日出台的《中共杭州市委关于加强对党政主要领导干部监督的规定(试行)》，就明确规定党政“一把手”无财务审批权；选拔任用干部，不允许“一把手”一人说了算，这就是对监督的强化。

　　实际上，如果我们仅仅讨论监督问题，问题倒相对简单。监督还涉及到政治结构问题。如果政治结构是金字塔样的最上端的人的权力是不可能得到限制的，这个人掌握的是绝对的权力。绝对的权力绝对的腐败，这是公理。如果政治结构是梯形的，监督问题就可以解决。

　　梯形的政治结构如何实现？从内部监督设计，就是加强委员会制度的建立。《中共杭州市委关于加强对党政主要领导干部监督的规定(试行)》明确规定应由党政领导班子集体讨论决定的事项，必须集体讨论才可以决定。将来还可以从委员会的成员权力平等，一人一票，每票等值进行制度规范设计。实际上党的委员会制度其最重要的原则是负责人有权召集或主持会议以及主持日常工作，但无权单独决定重大问题，委员会所有成员对委员会做出的最后决定都负有共同责任。所以，权力太大的“一把手”与委员会制度可以说是不相容的，当然，我们可以保留或者使用“一把手”这个称呼，但是应当使他只有权召集或主持会议以及主持日常工作，但无权单独决定重大问题。

　　从外部监督设计看，要使同级的纪律检查委员会有力量监督同级的党委。在目前的中国政治体制中，最有效果的、最有力量的监督是上级对下级的监督。但是上级对下级的监督的“软肋”是“信息不对称”，下级可以对上级进行信息“屏蔽”，尤其是在一班人“针插不进、水泼不进”的背景下。所以，干部的交流、目前中央成立巡视组并制度化，是可以在一定程度上解决这一问题。但是我们更应当加强同级的纪律检查委员会监督同级的党委的力量。这才是根本有效的制度建设。因为这种制度“信息对称”，所以有效。

　　可以说从中央到地方，从党委政府到人民大众，都在关注监督问题。像浙江这种监督文件的出台反映了我们制度建设的进步。

　　（作者系深圳大学当代中国政治研究所教授）

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