四川：中国基层民主试验田

　　-四川的政改步伐一直比别人“快半拍”

　　- 其缓进型风格使整个政治框架更为牢固地嵌入社会

　　□本报记者 　向郢

　　总是“快半拍”的改革

　　四川省委组织部长也是“超级女声”的“粉丝”？

　　在上月召开的一次“推进党内基层民主建设”的会议上，与会30个县市的书记们有些不敢相信自己的耳朵——部长魏宏居然评说正在热播的“超级女声”！

　　“为什么几十万、几百万人发疯一样投票？我们可以从多方面去分析，但有一个原因不能疏忽，那就是这个娱乐活动调动和激发了公众民主参与和公开选举的激情。他们有规则的民主参与、按规则得到信息公开，最后按规则实行票决，很有成效，也给人想象！”

　　四川省委常委、组织部长魏宏能从“超女”说到选举并不奇怪，因为四川省研究琢磨选举已不是一两年的时间。

　　在中国基层民主建设的历史上，四川是最值得记录的一个省份。早在1998年村民委员会组织法颁布，其他省份还刚掀起村委会主任“海选”热潮的时候，四川巴中市就开始直选村支书，省委现场会在总结推广直选村干部经验的同时，鼓励试点公推公选乡镇党政领导，在全国率先将公推公选推进到乡长、乡党委书记的层面。

　　但是，除了步云乡，绝大部分试验直到十六大后才开始“解密”，而此时，四川在17个市县进行了党代会常任制的试点，大力度地实践十六大文件中的“扩大在市、县(市)进行(推广)，党的代表大会常任制的试点(工作)”要求。雅安市雨城区和荥经县还进行了县级党代会常任制的试点，其直选党代表的做法，再次使公众注意到了党内基层民主。

　　2003年，在全省范围内掀起“吏治风暴”，其清理上千名干部的彻底程度让人目瞪口呆，与此同时，一连串干部监督管理制度和选任制度的改革动作也完整配套。

　　在高层，常委会和全委会的票决及议事规则也逐渐出台。

　　政改新闻屡屡从四川冒出，或许并非偶然。但是因为其低调行事，媒体往往难以找寻到这些密集动作之间的逻辑关联。

　　一个月前，香港《大公报》将四川近年的动作罗列出来，然后猜测说，“四川是中组部的改革试验田”。

　　“试验田”的说法当然难以印证。但是，从近年四川常常成为中组部一些调研课题的第一站，以及几次重要会议屡作经验发言的情况来看，四川扩大党内民主的很多思路已经得到了高层的肯定。

　　国内很多党建专家也一直对四川甚为关注。中央党校教授王长江说，“四川的基层民主走得比较早，对很多问题有相当思考，因此，后来的各项改革都较成系统，制度化水平也比较高。”

　　仔细察看四川省一连串与选举相关的动作，与十六大和四中全会所倡导的扩大党内民主的方向丝丝相扣，同样值得关注的是，其“快半拍”试点的缓进型风格使得整个政改框架更为牢固地嵌入社会。

　　闷头进行乡镇民主选举

　　乡镇民主选举的“解密”缘于2003年新华社一篇关于平昌县公推公选乡镇党委书记的内参。

　　“事实上，平昌是在1998年就开始搞的，”组织处处长周国庆笑着说，“前几年一直没往外说，现在充分肯定是党内民主建设的突破，到处都打电话来要材料，我们又倒过来再回忆。”

　　而之前5年，1998年12月的遂宁市步云乡乡长直选一经报道却引起很大争议。

　　一家权威报纸直接批评说“这样的选举违背了宪法”。

　　压力之下，四川很快就将“直选乡镇领导”改为“直选乡镇领导候选人”，然后将候选人交乡人代会再次投票。同时，有关乡镇选举的事情，四川从此对媒体守口如瓶。

　　1990年代末期国内类似的零星试点地不少，但是，没有哪个地方像四川一样如此大面积地悄然试验。1998年底那段时间，四川选出了413名乡镇领导。等到2001年底乡镇换届选举时，全省除三个少数民族自治州外的3871个乡镇，有近一半的乡镇“公推公选”出5447名乡镇领导，其中三分之一是党政一把手——787名乡镇党委书记和942 名乡镇长。试点地巴中、泸州、雅安这几个市的所有乡镇党委书记则全部是通过公推公选产生的。

　　这时候，四川还一度将公选范围推进到了县长层级。2002年6月，德阳市中江县公选县长候选人，在全国首开公选县市区政府主要领导人选的先河。这比江苏沛县等地的公推公选早了整整一年多。到2002年底，四川又在17个市县进行了党代会常任制的试点。

　　那两年，全国陆续有很多省份也唱开了公推公选的大戏。其中湖北和江苏的力度最大。

　　2002年底湖北在全省乡镇党委换届中，用11个乡镇进行“两推一选”乡镇党委书记和党委委员试点。

　　2003年4月，江苏宿迁开始推出“公推竞选”党政正职、“公推差选”乡镇长、“差额直选”和“公推直选”乡镇党委书记等“宿迁模式”。等到秋冬时节，江苏省则旋风般的在短短3个月内将“公推公选”层级迅速从乡镇干部推进到县处级甚至副厅级，先后组织了淮安市清河和淮阴两区“自荐公推竞选”区长候选人试点、金坛和沛县两县公推公选县长候选人试点以及南京市白下、雨花台两区(副厅级)“公推票决”区长候选人试点。

　　与不断挑战“试验”层级的江苏相比，四川则依旧埋头继续扩大公选和直选的试点面。去年，全省村党支部换届，除了三个少数民族自治州没有硬性推广以外，全省的43029个村全部实行了“公推直选”村党支部书记。乡镇的试验也没有中断——在全省确定的45个乡镇“直选”乡镇党委书记。

　　“一个乡镇通常只有几百上千党员，比上万人的乡长直选更易操作。”组织处处长周国庆分析说，此举更深的一层意义是，选出来的书记能够“推己及人”，对以后基层民主的也会更多作为。

　　对于选举干部和任命干部在民意支持力度上的差别，成都市新都区委书记李仲彬很有感触。去年一个征地5000亩的国家重点工程项目所涉及到的几个乡镇，大都忙乱不已，有个乡镇的领导还被几千群众围堵到半夜。但刚搞了书记直选的木兰镇却静悄悄的。李仲彬一问村里人，才知道新书记是这样说的，“我是大家投票选出来的，咋敢整大家？要是发现上面拨的钱镇里吃了一分，你们立马联名罢免我！”

　　目前，四川正意欲将县以下的党委系统的官员全部放到直选中产生。这样大规模的全省推开，在全国尚属首次。

　　在下面搞直选乡镇党委书记的时候，有天李仲彬在路边一家小酒店歇脚，店老板的儿子、初一的学生陈波，跟这个干部模样的伯伯告状说，“我们校长是直选的，其他班班长也是同学选的，但我们老师给我们指定了一个班长，大家都有意见！ ”李仲彬听了大为吃惊，但后来每逢开会就讲这个事情，言语中甚是为新都的民主氛围浓厚而得意。

　　官员问责和“不在状态”

　　就在国内进行公推公选“大合唱”的时候，2003年的四川却突然阴下了脸，整顿吏治。

　　表面看来，这次吏治的导火索是2003年6月媒体披露的一桩事情：达州市达县法院一副院长在距其上任仅仅半个月时间，就因嫖娼被公安机关抓获。

　　在处分了该县主要领导后，谁都没想到一场大清理接踵而至。

　　这项名叫“三项清理”的突击监察工作从2003年10月一直延续到了2004年9月，“自我开刀”之狠令人咋舌。违反《党政干部选拔任用条例》任用的442名领导干部、2484名超职数配备的领导干部和9979名没有“凡进必考”就当上公务员的人都被清理出去，组织系统内部42名与此有关的干部也因“不适合从事组织人事工作”而遭清退。被同时清理的还有1259名“官商”和2000多名市县领导秘书。一个新出台的关于规范领导秘书职务行为的意见规定，省领导的秘书任职五年必须交流，市县领导则一律不配秘书。

　　巧合的是，当时国内也正掀起免职风，但外省官员们绝大多数是因为抗击SARS履职不力，基本属于重大事故处理的“行政责任追究”，少有在领导干部用人不当上的责任追究。

　　因此，此举被国内媒体评价为“首开了国内干部选拔任用‘官员问责’的先河”。

　　省委组织部政研室主任雷世界对此的说法是，四川刮起如此大的吏治风暴，实际上是因为四川刚好成为全国的第一个省级机关先进性教育活动试点地，省委正意欲把干部选任制度改革作为提升执政能力的切口。

　　2003年12月，四川颁布《党政领导干部引咎辞职暂行办法》和《党政领导干部选拔任用工作责任认定及责任追究办法》。

　　后者，将责任追究制度从生产事故多发部门向其他权力部门推进，党政机关、公检法司、企事业单位等皆可“问责” 。长达7章的文件将选拔任用过程中推荐、考察、任用决定以及考试等环节的责任细化，并拿出责任追究的具体实施办法。

　　有意思的是，到去年，这个官员问责制在省会成都市又继续演化出一个“通俗版本”。4月19日，成都市委书记李春城到金堂县淮口镇突袭检查工作，看到镇上脏乱差，随后问及其旧城镇如何改造等问题，镇党委书记却说不出一二三。第二天，金堂县委以其“在淮口镇担任党委书记三年半时间以来，工作无作为，致使当地错过了重要的发展机遇”，将其免职。

　　一个星期后，由于一个企业非法排污事件，一个街道办党工委书记和区环保局长又被免职。5月11日的《四川日报》将这两人的免职原因都归结为工作“不在状态”。

　　很快，“不在状态”这个带有黑色

　　相关专题：南方周末