户籍制度：绑住你迁移的脚步

　　“北雁南飞”，迁徙自由我招惹谁了？

　　观察记者 傅宏波

　　时至今日，我们生活中的诸多方面仍受制于户籍制度，从衣食住行到生儿育女，从升学求职到政治参与，都或多或少受户口因素的制约。当我们置身于这一制度之中时，常常

不知不觉地把它作为一个既定的、不变的存在，而较少去思考它存在的合理性。即便它给我们的生活带来诸多不便，我们只会绕过它，或去适应它，却较少去思考改造这一制度的必要性和可能性。

　　俗话说：“树挪死，人挪活”。人就是在不断迁徙的过程中找到适合自己生存的环境。然而在我国，这种符合人类生存和发展的规律却被制度绑住了手脚。

　　1950年11月，政府出台《城市户口管理暂行条例》，《条例》的第一条就申明：“为维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由，特制定本条例。” 尽管当时失业的压力很大，尽管新成立的各级政权的财力还很差，但是政府还是成功地恢复了社会秩序。

　　1958年，全国范围内掀起了大跃进和人民公社化运动，一个刚刚才使多数人摆脱极端贫穷、解决生计问题的国家，就急于想建成发达的社会主义工业国，这必然要让部分人做出牺牲。同样，这种逻辑也渗透到户籍制度之中。

　　1958年的《户口登记条例》第十条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。”这项规定实际改变了乡城户口迁移和变动的程序，因为它比1955年的《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》增加了迁入地的限制条件。以前能否迁移，关键看迁出地的“人民委员会”的审批意见，1958年后，迁移决定权在迁入地的国家企事业机关或户口主管机关。

　　这个《条例》后来成为各行政部门限制或控制个人迁徙和居住自由以及接近和占有资源权利的法律依据。控制计划内的城乡人口迁移，不仅体现在《条例》中，而且还表现在其他一些补充规定和行政措施中。如1958年2月国务院发出《关于制止农村人口盲目外流的指示的补充通知》，1959年1月，中共中央又发出《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》。这样就限制了农民在农村外的发展机会。

　　1958-1976年的户籍制度，政府一味强调用行政命令来控制城市和城市化的发展。这实际上把矛盾积压到农村，使整个社会系统的整合程度降低，社会发展不协调问题越显突出。

　　1978年以后，政府不敢对户籍制度进行大的改革。决策阶层认为，户籍控制是社会稳定的必要保证，改革只能“微调”，或在控制中开小“口子”，解决某些遗留问题。

　　1977年11月，国务院转批了《公安部关于处理户口迁移的规定》。《规定》指出：“从农村迁往市、镇(矿、林区)，由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，……应适当控制。”此后又出台了“农转非”控制指标的措施，即规定各市镇每年批准迁入市镇和转为非农业户口的人数，不得超过该市镇非农业人口数的1.5‰。

　　从这一系列的规定来看，改革初期的户籍制度并不像人们所想象的那样，朝着放松控制、允许自由迁徙的方向发展；相反，户籍控制在一定意义上说是更为严格了。“农转非”指标的出现进一步强化了户口的价值意识，使“城里人”和“乡下人”之间，出现了认同的边界。此外，城市之间户口迁移的限制，使城镇规模与户口价值相连起来，强化了城市户口等级意识。

　　1982年制定的现行宪法，则不再明文规定迁徙自由。为什么不规定迁徙自由呢？一些解释是，现在城市人口密集，在住房、

　　迁徙自由，我招惹谁了？

　　很多人认为，当代中国城市人口密集、交通拥挤、能源不足、基础设施不完善等现状，决定了迁徙自由是不可能的。事实果真如此吗？

　　从迁徙自由的本义来说，迁徙自由只是赋予公民选择住所的自由，并没有要求每个公民必须经常选择住所，更没有要求都迁往城市居住。任何一个享有迁徙自由的公民在行使权利之前都会理性地分析自身的能力、特长和需要与将要迁居的地方是否符合，该地是否需要自己，有没有自己的生活空间和发挥自己作用的岗位。即便一时判断有误，公民也会很快自我纠正， 及时调整，重新选择迁居地。对于一个接受地，它欢迎、容纳的只是它需要的人才，不适应者自然会主动离开。迁徙自由在赋予公民迁入城市自由的同时，也赋予了迁出的自由。城市发展需要的人才会留下来，城市不需要的人才，即使出生在城市也会主动迁出去。这里，要考虑设立一个易进易出的人口流动迁徙制度。为什么中国人都愿意进城，并且一旦进了城就不愿离开呢？这是因为传统的体制已经把生活在城市变成了一种特权。

　　而限制迁徙自由显然违背平等原则。传统的户籍制度等一系列人口管理体制，不仅把人都固定在一个地方、一个单位，而且造成了公民之间因出生地不同而造成的不平等。出生在城市的人，生来就比出生在农村的人条件优越。这种差异和不平等本来就难以改变，如果再加上一系列阻碍人口流动的制度限制，这种特权必将愈演愈烈。社会主义制度所要建立和维护的就是人人平等，在本质上应同一切特权制度不相容。因此，限制迁徙自由，就是制造特权，违背了作为立国基本原则之一的平等原则。

　　迁徙自由是否会导致城市混乱？浙江大学人口与发展研究所教授王嗣均不这么认为。王嗣均教授说，我国城市的现状很多是因为没有迁徙自由的制度背景下形成的，该进的很难进、该出的不能出的局面造成的；能源、交能等市政基础设施不足，是因为没有形成法治化的较为公正的市场经济造成的；各种行业受限制多，以致税源不足、财政困难而产生的这种结果。要改善城市的不良现状，促进城市化发展和全民生活的提高，出路不是限制迁徙自由，而是恢复迁徙自由。 迁徙自由，不仅反映了一个国家公民权利的深度和广度，而且反映了一个国家关于公民权利与政府权利的关系。是奉行政府权力至上还是公民权利至上？其检验的具体标准之一，就是从法律上确认公民的迁徙自由 ，并从具体实施细则上保证它的实现。

　　迁徙自由，并非洪水猛兽

　　对中国公民来讲，迁徙自由有利个人的自由与发展。以法律表现形式看，迁徙自由是一个公民自由流动、寻求发挥自己才能的场所的基本要求。对个人而言，迁徙自由意味着可以从压抑、约束自己的环境中走出来，寻求另外的机会，谋求更适合自己发挥作用的地方，给个人的自由发展提供更广阔的天地。“

　　对社会来说，迁徙自由不仅是社会、经济、政治发展的需要，而且是社会文明进步的一种标志。

　　市场经济的发展，人才的合理流动、劳动力资源的优化配置，需要迁徙自由。一旦人们可以自由地选择职业，由市场平等竞争决定一个人的工资水平的时候，就会出现这样的情形：人们为争夺一个待遇高的工作岗位而展开竞争，为了得到更好的机会而努力学习、勤奋工作。在人口自由流动的条件下，所有的劳动力都可以参与所有的地区性劳动力市场的竞争。这一方面使劳动力可以找到用武之地，使用人单位找到比较合适的人才；另一方面也促进各地区的劳动力市场逐步缩小差距，从而降低劳动力交易成本。

　　迁徙自由也是促进政治民主化、决策科学化的激励因素之一。人才流动的原因有多种，其中一种是原地没有适当的工作机会，另一种虽有工作机会，但没有较好的生活环境，如没有好的社会管理、治安环境。上述第一种情况，如果是由地理环境、经济布局造成的，多少还可以理解，如果是政治上的无能和腐败造成的经济落后和萧条，那人才流失就是对该地区政治无能的有力回击。第二种情况则直接与管理的科学化、民主化相联系。不管是地区性现象，还是一个单位内部现象，它们都会因为人才流失而使这些地区或单位在市场竞争中处于不利地位。总之，要留住人才， 就要改善管理、加速政治民主化、管理科学化的进程。

　　作为文明水平的标志，迁徙自由是人类文明发展到一定阶段的必然要求。市场经济下的劳动力市场机制，承认劳动力的市场价格，这不是对人的尊严的贬低，而是对人的价值的尊重。原来计划经济体制下不承认劳动力的市场价格，看起来似乎把人同商品区别开来，维护了人的尊严，但实际上是剥夺了人的选择自由，把人才限制在一个单位或一个地区内，造成很大的人才资源浪费。在人们能找到比人才市场机制更好的用人机制之前，我们应当接受现实条件，承认使人获得较大解放的人才流动和迁徙自由。在当代中国，迁徙自由是发展市场经济的需要。

　　任何政权都要以相对稳定的社会秩序为基础，这毫无疑问。然而，我们却通过牺牲人的自由来换取一定的社会秩序，这是不可取的。维护社会的稳定和秩序，要靠不断满足民众的需求，而不是靠压制需求来完成。

　　不限制公民的迁徙自由，同样能够建立和维持良好的社会秩序，而且能使这种秩序下的政权充满活力。这就是被其他国家实践证明了的行之有效的人口管理体制──身份证制度 。

　　身份证作为公民的身份证明，公民凭它办理一切需要证明身份的事务，如外出旅行住宿、存取款、受教育、就业、医疗、

　　我国自1985年正式推行身份证制度以来，一直处于身份证制度与户籍制度并存的过渡阶段，时间长达20年。

　　之所以存在过渡阶段如此之长，客观条件不足是一方面，主要原因恐怕是政府部门主观的认识和努力不够。 -

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