安徽农村综合改革探路

　　-本刊记者 吴明华

　　庐江县庐城镇党委书记兼镇长刘克余最近特别忙，他告诉《决策》：“现在人少了，工作明确了，我们基本上是早上7点就来上班，一直要干到晚上10点。”忙碌的不仅是党政一肩挑的刘克余。该镇自半年前领导体制和党政机构改革成功后，整个乡镇机关都一直在高效运转着，而此次改革只是整个综合改革的第一阶段。“我们正在准备进行事业单位改革，

根据职能的不同，理顺其管理体制。”刘克余说。

　　与此同时，1月20日，安徽省农村综合改革试点工作汇报会在一再推迟之后，终于在合肥召开，会议紧张而低调，总结了改革半年多来，18个试点县的进展和创新，以及碰到的困难。“从汇报情况看，各试点县改革进展不平衡，改革的侧重点也不尽相同。”安徽省税改办徐向前副处长认为，“虽有不少突破，但整体形势不容乐观。”正因如此，安徽省决定推迟半年结束试点。虽然改革目前并没有达到外界所期待的目标，但对于即将全面铺开的乡改来说，任何的突破和创新都具有全局意义。

　　机构改革先行

　　“领导人数少了，职能交叉少了，责任明确了，工作效率高了。”在庐城镇，这是记者听到最多的关于改革的评价。带来这种变化的，是正在安徽18个试点县逐步展开的农村综合改革，其中首当其冲的就是改革臃肿的机构和富余人员，这也是各试点县不可回避的重点与难点。

　　改革步伐较快的庐江，首先把乡镇领导体制和机构改革作为改革的突破口。通过书记、镇长一肩挑，党政交叉任职，以减少领导职数。

　　在庐城镇，《决策》发现改革带来的变化是显而易见的。与罗埠乡合并之前，庐城镇正常情况下拥有34名镇领导，罗埠乡有13名乡领导，合并之后的庐城镇虽然规模大了不少，但通过改革，领导班子人数却减了，只有13人。庐城镇的变化还体现在机关内设机构的调整，中层干部全部实行竞争上岗。将原来具有党政办、计生办、文教卫助理员等8个办公室机构，调整为3个综合办公室，分别是党政办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。改革中共精简了40多人，其中在编人员20人，非在编人员20多人。

　　改革带来的好处也是明显的。据刘克余介绍，一年仅招待费、办公费、机关自聘人员工资几项，庐城镇就能节省100多万元，这对于负债累累的乡镇来说无疑是笔巨大的开支。而在庐江县政府办主任徐景强看来，此次乡改的意义不是简单地减少了机构和人员，更大的意义在于，以前设置的办公室强调是一个机构，现在更多的是强调职能。办公室每个人都负责特定的一块，不交叉，不会出现扯皮的情况。

　　虽然“主官合一、交叉任职”并非庐江县首创，此前已经在湖北、安徽宣城等地已经试验并成功过，但庐江县以其平稳较快的改革受到外界的肯定。“这次改革关键是把体制理顺，而不在于减多少人，同时人员分流工作做得细致，改革程序公开，前期宣传工作也很到位。”徐景强分析认为。庐江县采取了提前离岗、提前退休、到村或社区任职、县直单位安排等多种办法并举，分流机关富余人员。

　　《决策》在采访中也了解到，由于这次改革上面并没有支付成本，庐城镇自己拿出了10多万元来补助分流人员，而且相对而言其精简分流的人员并不多。对于一些机构特别臃肿的乡镇来说，要拿出这笔改革成本是不可能的，因此庐江县试点的成功能否在其他地方复制，这为观察家们所质疑。

　　目前，庐江县也只是平稳地迈出了改革的第一步。正在进行中的事业单位改革，庐江县的思路是理顺其管理体制：将财政、林业管理、农机等有行政执法职能的上划县直有关部门；将水利建设、村镇规划等行政管理职能划归政府；整合公益性职能，如：将农技、畜牧、水产重组为农村经济服务中心；另外将农资供应、动物疾病诊疗、有线电视等经营服务职能一步到位推向市场。事业单位改革涉及的面广，需要分流的人员更多，无疑会给庐江县带来更多、更严峻的考验。

　　建立基层工作新机制

　　与庐江县不同，同为改革进展较快的试点县怀宁，把建立基层工作新机制作为此次综合改革的重点。

　　怀宁的做法有其特殊的背景。怀宁县农村综合改革领导小组办公室副主任杨善琦告诉《决策》，这次改革是在人员不减的情况下顺利进行的。该县乡镇人员编制控制一直比较紧，近年来基本上是只减不增，目前整体上都不超编。对于现有乡镇工作人员，怀宁县则是采取稳定策略，因为农村社会事务和农村经济发展中有很多事可做、需要做。

　　与大部分试点县一样，怀宁县也按照省里的要求，提倡“主官合一、交叉任职”，设立乡镇综合办公室，但有所不同的是，怀宁把乡镇机关和事业单位工作人员一起，进行三个三分之一混编重组。并实行定岗定责，因岗择人。在怀宁县马庙镇，记者看到该镇目前包括机关事业单位在内，共有工作人员105人。重组后，其中37人专门从事招商引资或驻企业服务，为农服务或驻村指导的有35人，其余33人主要负责日常行政管理，镇领导班子成员分别担任三个工作组的组长或副组长。

　　在安徽省编制办有关人士看来，怀宁混编重组的办法虽然与有关法规不符，但作为改革试点的尝试亦未尝不可。改革后几乎每个人都有双重职责，也有人质疑这样会不会造成职责不明。

　　“改革后每个人的岗位不变，但每个人的工作都有侧重点，应该说职责更加明确了。这种新机制最大的好处就是，能在现有人员不变的情况下，保证每个人有事做，每件事有人做，有利于提高行政效能。”杨善琦说，“同时我们还建立竞争上岗机制和各项考核机制，以增强乡镇工作人员的责任意识和危机意识。”

　　另外，怀宁县还制定详细规则，规范乡镇为民服务、农民负担监管、涉农补助发放、驻村指导工作等行为，这样就初步建立起了乡镇工作和基层管理工作的新机制。

　　乡镇职能“两手抓”

　　无论是庐江县的乡镇机构改革，还是怀宁的建立基层工作新机制，改革的目的都是为了转变乡镇职能，这是农村综合改革的最重要内容，也是农业税全免之后乡镇一直在探索的难点。

　　怀宁县马庙镇党委书记夏学钟告诉《决策》，该镇不仅完善了‘一站式’为民服务全程代理制度，还强化了驻村指导员的职能，要求他们必须深入到农村，宣传新政策和新观念，调解民事纠纷，帮助农民发展经济等，而不是像以前那样只坐在办公室里。和马庙一样，在这次改革中，各试点县都将原来的乡镇纳税大厅改成为民服务中心，并建立全程代理制度。

　　“改革之后，乡镇的职能发生了根本性的变化，从以前的‘管、收、批’转变为现在的‘帮、扶、助’。”杨善琦认为，职能转变的最大动力来自于职责明确的工作机制和详细的考核评价体系。在马庙镇，《决策》发现对驻村指导员的考核项目达到20多项，涉及到驻村指导工作的方方面面，并且制定了严格的奖惩措施。对全程代理服务也建立了服务承诺制、首问首办责任制、投诉督查制等实施细则。

　　同时，怀宁还改革乡镇经济社会工作的考核办法，实行200分制，加大和明确了乡镇政府职能履行和农村社会稳定等在考核中所占的分值，这样就改变了过去以经济建设为中心的考评。通过考评，使干部的收入有所区别，从而能充分调动干部的积极性。而据了解，庐江县也准备创新农村工作绩效考核办法。在“主官合一、交叉任职”的情况下，该县准备把原来对乡镇政府的考核，变为对乡镇政府主要负责人任期目标的考核。在该县有关负责人看来，这样的考核会使乡镇主要负责人的压力增强，责任更明确，防止出现过去乡镇干部之间推诿扯皮的现象。

　　改革中，通过这些服务制度和考核办法，使得基层干部和工作人员不仅在实际工作有了转变职能的抓手，更是从观念上逐步改变了过去“官本位”等思想。但要真正服务好“三农”，光有这些并不够。“很多时候，乡镇干部不是不想做、没事做，而是没钱去做。”所以在规范和加强乡镇为民服务职能的同时，许多试点县不约而同地加强了经济发展的职能，可以说把乡镇富余人员和原来用于征收农业税的人员精力，都转移到了经济发展上。

　　“目前乡镇的主要精力还是要集中在经济发展上，这是当前的现实所决定的。光靠农业只能解决温饱，而不能发展，不发展什么事都干不了，也干不好。”在基层，这种说法得到了普遍认同。

　　因此,改革后的乡镇职能是“两手抓”：一手抓为民服务，保证基层稳定，这是当前基层迫切需要的，也是从中央到地方都一直强调的；另一手则是抓经济发展，改革是为了更好地发展，只有经济发展了，改革才能水到渠成。

　　未触及的难题

　　经济不发展，不仅改革最终难以成功，同时也使得乡镇在农村公共产品投入上陷入困境。而在建设新农村的新形势下，作为此次改革重点之一的“建立农村公共产品供给新机制”，显得尤为重要。

　　“目前，农村的生产和生活水平非常低，亟需大量的公共产品投入。乡镇现在压力最大的就是公共产品的投入，交通、水利等农村基础设施修也不行、不修也不行，这是最难办、最苦恼的事情。”夏学钟的一连几个“最”让《决策》记者深切感受到问题之难，这个难题同样困扰着广大欠发达地区的基层干部。

　　对于目前县乡的“吃饭财政”来说，要投入农村公共产品显然是无能为力的。而有关文件中提出的“吸收各类投资主体共同参与农村公共工程建设”，在实际中也很难做到。农村公共产品一般都没有收益，没收益谁会来投资？因此，摆在基层干部面前的只有两条路：靠国家和省里投入，或通过“一事一议”向农民筹资筹劳。

　　按照安徽省制定的“一事一议”办法，筹资标准每人每年不得超过15元，而且必须经过村民代表会议2/3以上代表通过。这个办法在实际操作中遭遇到了诸多难题。“除非村民都非常迫切需要这项公益事业，或者乡村干部在这个地方很有号召力，这事才好办，而一般情况下是很难议成的。”杨善琦为《决策》分析了其中的原因：首先就是15元的标准太低，按照这个标准筹集的资金建一些很小的公共设施都不够；其次，“一事一议”规定的范围以村为单位，而一个村通常有几个村民组，甲村民组的公共设施和其他村民组并没有多大关系，所以甲村民组的“事”要在整个村内“议”，就很难通过；另外，“一事一议”通过后，如果有少数村民不出钱，按照规定没有任何强制措施，所以乡村干部对其毫无办法，这样一来这个“事”也很难办成。

　　“一事一议”办法制定的初衷是为了防止增加农民负担，但同时也使“事”很难“议”成。对此，在此次试点中，怀宁县利用鼓励创新的政策优势，对“一事一议”办法实现两个突破，突破筹资的上限和范围，允许以村民组为单位进行。

　　相比向村民筹资，基层干部们更希望国家或省里能加大对农村公共产品的投入，采用以奖代补的形式提高农民参与的积极性，以项目投入的形式带动农村公益事业的发展。

　　也有基层人士建议，可以将涉农补贴资金用于农村基础设施建设。因为粮食直补、良种补贴、农机购置补贴等涉农补贴，数额都非常小，而发放的成本很高。虽然可以直接体现党和政府的温暖，但对农民的实际意义并不大。如果集中起来对于乡村而言就是一笔不小的资金，在农村公共产品的投入方面可以发挥很大的作用，更能受惠于民。

　　另外，对于这次综合改革中包括的，建立农村社会保障制度、加大对农村义务教育支持力度等，需要支付较多成本的内容，各试点县也鲜有作为。虽然中央已经决定加大对农村的投入力度，但在有关专家看来，光靠中央和省里投入的改革显然没有推广意义。因此，作为改革试点，在上面没有支付改革成本的情况下，如何闯出一条新路，将综合改革进行到底，如何在建设新农村的新形势下以改革促进发展，都还有待各试点县进一步探索。■

　　相关专题：《决策》杂志