长株潭城市群之惑

　　-曹 昌

　　长株潭经济区一体化的提出，迄今已历24载春秋。作为中国区域经济自觉进行的第一次尝试--长株潭城市群一体化的实践，虽然取得了“五同”、产业逐步聚集等成效，但暴露出来的问题也十分彻底。

　　从20年前1986年的“夭折”，到10年前1996年再次发动，再到2006年正式列入中央关于中部崛起的10号文件，长株潭一体化的启动—搁置—再启动过程中的经验与教训，对于众多后来者，无疑是一本极具借鉴意义的“活教材”。

　　三城一体化的起落轮回

　　株洲与湘潭交界处的霞湾换乘站每天都是人头攒动，一辆株洲15路公交车抵达换乘站，乘客们下车跑步换乘湘潭的21路公交车。虽然这两路公交车相距不过数十米，但来往于湘潭和株洲间的市民却奔跑了多年。有乘客抱怨：“长株潭一体化喊了20多年，搞了些么子名堂咧。”长株潭一体化的“始作俑者”、今年77岁的张萍感慨地说：“20多年来一体化的推进，不是太快。应该说，步伐慢了！”面对尴尬的现状，更多的抱怨是：“起个大早，赶个晚集”。

　　1982年12月，湖南省政协委员张萍在湖南省政协四届六次会议上提出：“把长株潭三市经济整合起来，逐步形成湖南的综合经济中心。”张萍认为，湖南没有一个重量级的经济中心城市，省会长沙的综合经济实力当时在全国排位30名之后。如果三市整合，工农业总产值可在全国中心城市中排第9位，城区工业总产值排第11位，在此基础上，“加强三市之间的经济分工协作和优势互补，提高城市群的整体竞争力，带动全省经济发展。”

　　此论一出，反响热烈，得到了许多与会代表的赞同。经过多次调研与论证后，长株潭经济区进入实践阶段。更让湖南人“得意”的是，长株潭经济区构想的提出，比开发上海浦东的提议整整早了8年。

　　然而，囿于当时人们认识和观念的局限，张萍提出的方案在实践不到2年的时间后便“夭折”。1985年的湖南省第五次党代会和1986年的省人代会，一些代表提出了不同意见，认为“长株潭是湖南最发达的区域，作为战略发展重点对其他地方太不公平。”

　　于是从1986年底开始，湖南高层对长株潭经济一体化不再过问，长株潭经济区规划办公室形同虚设。在此后长达十年时间里，长株潭经济一体化大多停留在“坐而论道”层面上，尽管有计划、国土等部门做过相关规划方案，却都被束之高阁，实际行动寥寥。

　　在1996的中共湖南省第七次党代会上，长株潭一体化发展的呼声在当时三市负责人的推动下再次高涨。1997年，长株潭一体化专题会议召开，省市主要领导悉数参与，在这次湖南省“最高规格”的会议上，终于在“把长株潭城市群建成湖南经济发展的增长极”这一重大战略抉择上达成共识。按照交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治的“五同”要求，长株潭一体化再次进入启动阶段。

　　为促使长株潭相向发展，三市城区逐渐靠拢，湖南省政府于2004年从长沙市中心南迁。在产业发展方面，长株潭一体化以园区为突破口，优势产业聚集发展成效明显。2005年，长株潭三市地区生产总值之和达2412亿元，占全省经济总量约36%，首次超过中部最大的城市武汉174亿元。

　　长株潭经济一体化协调领导小组办公室(简称“长株潭办”)刘怀德处长对这个处于国家版图“南十字路口”的区域寄予希望，这位

　　三市“握手”的阻力何在？

　　走进湖南省政府大院四号楼，一眼便可望见“长株潭办”的单位标识。长株潭办不是一个独立于其他部门或凌驾于长株潭三市之上的机构，而是设在湖南省发改委下面的一个协调部门，处级机构，3间办公室，长株潭经济一体化的规划、协调、督促等日常工作都由这里的5位工作人员完成。

　　“一体化这么庞大的工程，缺少一个强有力的操作平台。”一些政府官员和专家分析，这种协调性的机构不是一级独立的利益主体，不可能对三市进行指导，只能按三市作为地级市的“责权利”来协调，一旦受三市独立行政主体利益冲击，其协调功能立马失效。在现行行政体制及部门利益分割的条件下，长株潭经济一体化难以推进。

　　拿老百姓盼了多年的通信同网为例，长株潭三地手机互通早就取消漫游费、长途费了，但固定电话的互拨仍按长途计算话费。据张萍介绍，1985年就制订了三市电话同城化和与全国三十多个城市的直拨工程建设计划，做了许多工作，中国电信方面也答应筹集第一期工程建设资金。但不久，一体化规划“夭折”，通信同网随之“搁浅”。

　　中国电信湖南分公司方面诉说了他们的苦衷：设备改造需要上亿元的资金；最近几年的静态收入每年至少要少1亿多元；中国电信本身是上市公司，每年对下面都有指标考核，“总公司不发话，我们哪敢轻举妄动？”长株潭三地通信同网至今还是一个梦。

　　同样，“喊”了多年的公交同城亦迟迟没有结果。早在1999年，湖南即推出了公交同城规划方案，同样遭遇利益阻力。湖南省建设厅的一位负责人认为，城市公交以非盈利为目的，属公用事业部门管理；而长途客运以盈利为目的，属交通部门管理。长株潭公交一体化，交通部门就“想不通”，他们反问道：“我们的损失谁来补偿？”

　　2005年3月，湖南省政府下发了《加快长株潭经济一体化暨“一点一线”地区发展职责分工的通知》，就长株潭的冠名工作、三市相向发展、组建长株潭商业银行、招商引资和产业发展等方面提出了具体要求。

　　整整一年多时间过去，组建中的长株潭商业银行无突破性进展。中国人民银行长沙中心支行的工作人员说，“一个公开的秘密：市属商业银行一般都是当地政府的‘钱袋子’。你要动他的‘奶酪’，容易吗？”

　　要实施长株潭三市招商引资和产业发展的一体化也是一个难点。中南大学商学院院长陈晓红认为，“长沙的财政收支比株洲、湘潭要大，长沙要拿出一块来支持株洲、湘潭，这不太可能；而长沙又是一个吸纳资本的‘黑洞’，株洲、湘潭在这方面也有顾虑。”

　　“你们注意到没有，现在主要是省里面在谈，长株潭三市却各打算盘，谈完了就拍屁股走人。”张萍打了一个比喻，“这好比一对亲家问子女，你们什么时候结婚？可是，子女却不搭边。”湖南省工商局的一位负责人认为，连一些基本的规划都落实不下来，就把这三个城市扭在一起，即使命名为“大长沙”“长株潭城”“毛泽东城”又有何意义？

　　与国内其他城市群一样，长株潭三市存在各自为政、利益分割、大而全、小而全、重复建设、结构趋同、资源浪费、地方保护主义、无序竞争等诸多令人“头大”的问题。面对这些“解不开、理还乱”的问题，民革湖南省委的一份调研报告开除了“方子”：“不从体制上动刀子，生产要素在地区之间流动的制度成本很高，到一定程度，长株潭经济一体化的推进就会陷入停滞，甚至发生逆转。”

　　“墨-印”模式还是

　　“乌昌”模式？

　　“要搞长株潭经济的一体化，就得先搞行政的一体化。否则，一体化永远只能是‘隔靴搔痒’。”一部分激进的学者甚至官员持此观点。主张“先行政一体化”的这部分人认为，在现行体制下，没有政府的主导和行政区划的调整为前提，要加快经济发展、激活区域热点、抢占改革先机将成为空话，一体化也将成为没有真实存在的乌托邦。

　　当横向经济联合与行政区利益发生矛盾而无法调和时，大部分发展中国家所采用的“墨-印”模式可以借鉴。“墨-印”模式是指以墨西哥和印度等发展中国家走以政府主导的城市群发展模式，其特点是人口高度向大城市聚集，重心向工业和城市倾斜，城市群推进的速度相当快。

　　但更多学者认为，城市群的一体化发展不能急功近利，只能循序渐进。欧美发达国家的城市群大体上经历了二三百年的漫长演进过程，是工业发展、社会分工和市场细化的自然结果。墨西哥、印度等发展中国家的经济发展战略具有强烈的赶超色彩，城市群推进的速度虽然快，但是经济发展缺乏后劲，社会问题相当严重。

　　“一体化发展首先要解决各城市做什么的问题。”美国耶鲁大学金融经济学终身教授陈志武说，如果城市没有自身的定位和专业化分工，即便捆在一起，也只不过是“拉郎配”。湖南师范大学教授朱翔对区域经济进行了多年研究，他认为，“城市群是积量变为质变的过程，是经济发展到一定历史阶段的产物，要以科学的发展观经营城市，要在尊重经济发展的客观规律前提下进行体制创新。”

　　目前，国内的大部分城市群处于形成的初级阶段，城市群的推进也刚起步。对于目前一体化工作取得了一定成效且遇上瓶颈制约的长株潭城市群，朱翔建议，可设立一个由省政府牵头、超脱于三市之上、极具指导性的领导机构，能动用经济和行政手来协调三市的行动，以此消除行政区划带来的壁垒，比如“乌昌”模式。

　　2004年底，在不涉及乌鲁木齐市、昌吉州行政区划调整的前提下，乌、昌两地成立乌昌党委，以抓好米东新区的建设为“突破口”，坚持财政统一、市场统一、规划统一等原则，乌昌经济一体化推进顺利。持同样观点的还中国宏观经济学会课题组，他们认为，要对已具备城市群发展条件的地区，由中央计划部门在城市群内设置派出机构，统筹城市群的产业发展与空间布局。

　　因此，陈晓红认为：“长株潭城市群一体化的发展，不仅要解决自下而上的问题，还要解决自上而下的问题，要将三个人唱卡拉OK的局面转变大合唱。”

　　综合改革实验区？

　　2005年11月中国内陆第一个城市群一体化规划《长株潭城市群区域规划》公布。作为一项涉及面广、内容复杂的经济社会系统工程，在不打破行政区域的前提下，湖南决策者深知推进城市群一体化的艰辛，但他们将城市群“进行到底”的信心从未改变。湖南省常务副省长肖捷多次在全省经济工作会议上指出，如果长株潭都不能在中部崛起中得到发展，那么，中部崛起将成为一句空话。

　　为了解决体制“瓶颈”制约的问题，湖南正力争将长株潭城市群纳入国家老工业基地改造规划，同时，拟走“人大立法”的路线，争取国家设立长株潭综合改革实验区。

　　湖南省发改委相关人士对“综合改革实验区”进行了解释，体制上大致界于深圳和浦东之间。中部要崛起，中部需要和国家其他地方同等的“待遇”，作为湖南重点开发区域的长株潭城市群要争取国家政策的支持。

　　目前，拟走“人大立法”设立“综合改革实验区”路线的还有长三角城市群等好几个。然而目前情形是，长三角地区已是全国经济活动最活跃的地区，其城市密度适宜，一体化发展成为必然趋势，长三角正在倾力打造世界第六大城市群。因此，长株潭要与长三角同时进入国家的“笼子”，长株潭城市群经济一体化必须闯出一条新路来，率先垂范，才有可能以二级城市群的“样板”入围。

　　两院院士、曾主持编制新中国成立后首个

　　长株潭城市群经济一体化所面临的体制“瓶颈”，在国内其他城市群中也普遍存在。张萍说，城市是凝固化了的历史，如果不进行协调，任其发展将付出及大代价。长株潭何去何从？要走出自己的个性化之路，长株潭三城一体化的“大块头”亟需大智慧。■

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