透视地方政府引入ISO9000

　　-姜晓萍 郭金云

　　“推行论证后，海淀区政府有一个质的飞跃。”海淀区的群众和投资者普遍反映，现在政府机关工作人员笑脸服务多了，“吃、拿、卡、要”现象和“衙门习气”少了，政府部门的服务意识、服务态度和服务质量都有了根本的转变。与此同时，全区各部门依法行政能力不断增强，办事效率明显提高。有数据显示，一般文件的办文时间由系统运行前的7至15天

减少为3至5天，2/3的文件当天办结；工作重大差错率和有效投诉均为零，测评目标达标率为百分之百。这是海淀区在引入ISO9000质量管理体系之后发生的变化。

　　据不完全统计，目前通过各个认证机构通过ISO9000认证的行政部门近千家，仅中国质量认证中心就先后对全国400多个政府组织实施了质量管理认证并颁发证书，涉及行政、财政、工商、税务、

　　政府部门实施ISO9000

　　认证的特殊性

　　为什么要引进ISO9000认证？

　　ISO9000质量管理体系是从系统规范的角度出发，构建以服务公众为核心的管理文化，制定符合国际质量管理标准的管理文件，建立可持续发展的管理机制，把现代的、先进的质量管理理念应用到行政管理实际工作中，着力避免了管理失控、监督不力等问题。因而，中国人民大学行政学专家毛寿龙教授认为，政治组织引入ISO，是建立一种符合国际规范的管理和监督体系的有效举措。

　　但是，也有专家对此并不认同，中山大学MPA教育中心主任、政治与公共事务管理学院蔡立辉教授表示，目前的ISO国际质量认证体系主要是针对企业设立的，并不一定符合政府的特性。

　　的确，政府与企业之间始终存在着本质性的差异，在地方政府管理中实施质量管理体系，必定也呈现出一定的特殊性。政府输出的产品并不全是可以计量、具有具体生产流程的有形物质实体，其有形“产品”载体可以是以“软件”形式出现的，如文件、证件、通告、批复等，而更多的却是无形产品的表现形式，如服务态度、工作效率、政府形象、保障力度等，产品质量的实质是满足民众的期望与需求程度，因而质量标准应该是包含绩效、专业特色、可信度、持久性、一致性、及时性、变动性和公正性在内的品质体系。

　　而且，政府面对的顾客包括上级机关、下级机关、内部各部门、外部一切与本机关发生业务往来的单位和个人，具有多样性和复杂性，特别是各个社会组织及公众是政府产生和存在的基础，是政府权力和追求目标的渊源，因而，更具有绝对的权威性。

　　其实，政府机关供方的特点是不用选择，但需沟通，协商和评定，其供应链是双向，不同于企业的单向性。对于政府机关而言，产品的实现并不是交付一定的合同或订单；社会环境的多变，公众需求的多样，公共事务的复杂，都决定了公共管理本身的繁杂和职能目标的多元性，也决定了政府部门的产品实现即服务过程更具有复杂性和不兼容性。

　　实际工作与质量

　　管理体系的“两张皮”

　　政府部门在ISO9000认证中的特殊性以及当前政府运行的惯有模式与弊端，为地方政府实施质量管理体系带来了诸多的问题与难度。首先是政府领导人员不能从根本上了解质量管理体系的作用和意义，仅仅把质量管理体系作为提升政府形象和对外宣传的资本，作为顺潮流、赶时髦的功绩举措，没有将自身的质量管理工作落到实处；基层工作人员还停留在贯彻上级命令与文件精神，局限于原有的经验式管理，对自身质量管理体系的认识不到位，执行体系标准和体系文件的积极性不高。这种情况会导致严重的“两张皮”现象，即实际工作与质量管理体系脱节，失去了建立和实施质量管理体系的意义，降低了质量管理体系标准在政府工作人员心目中的威信和地位。

　　从标准本身来看，政府供给的产品是“公共服务”，标准本身的结构和要求与其他行业的实际情况有较大的距离，难以形成符合行政过程特点与实际的质量管理体系，因而在实际认证过程中，过于追求建立一个标准化的质量体系，而非按ISO9000标准建立体系。

　　从应用上看，公共部门的质量管理体系大多与本身的行政管理体系脱离，不能与其日常工作融为一体。通过质量管理体系收集到的信息、数据，作为体系运行的证据往往被用于行政检查、评比，没有得到科学分析和利用，失去了实际意义。质量管理体系自身的持续改进、自我完善机制也大多得不到发挥，成为僵死的教条。

　　特别是固有的行政管理体制阻碍了ISO9000标准应用于政府管理的普适性。实际上，条块分割的职能业务，自上而下的指令性控制，能上不能下的人事管理制度，不重绩效的目标考核体系，一直是政府部门实施质量管理体系的重大障碍。

　　如何有效实施质量管理体系？

　　ISO9000认证标准注重“以顾客为关注焦点”。谁是政府的顾客呢？在海淀区公务员进行的学习和大讨论中，“政府的顾客是人民”成为共识。讨论中，公务员纷纷就“为谁执政、为谁服务”和“如何行政、如何服务”等问题，联系海淀区和本部门实际，各抒己见。不少公务员提出，推行质量管理体系，必须完成思想观念上从“管制”到“服务”的转变和政府工作人员从“官员”到“服务员”的角色转换。同样，珠海市机关作风办公室常务副主任吴永义在介绍ISO贯标情况时说，“从过去机关工作缺少质量的概念，到现在逐步引入ISO质量管理体系，是一种理念的转变”，“企业搞认证是为了给其产品提供质量保证，政府部门的产品是什么？是服务！规范政府行为，提供优质服务，就是向社会提供优质产品。”

　　对于政府部门来说，实施质量管理体系是一个全新的尝试，如何更好地理解和把握ISO9000标准的基本要求和内在价值是关键。这就需要政府领导、行政人员及内审员切实加强培训，认真学习ISO9000体系相关知识，特别是把握构建ISO9000整个体系的基础，基本术语和概念的内涵与本质，实现“不是用ISO9000的语言规范工作，而是用ISO9000的方法和理念规范工作”。

　　以成都市金牛区政府为例，在引入ISO9000后，确定了本年度人民政府质量目标：政务服务按时办结率≥95%；服务对象满意率≥90%；有效政务服务投诉次数≤10次/年；区人大、区政协议案、提案、批评、建议、意见按时办结率达到100%；行政执法错案率≤0.2%。实际上，在质量认证体系中，目标的设立是过程性的，随变化的情势不断改进和发展，实现长效管理。昆山市城市管理行政执法局局长周廷扣说，质量认证体系建立只是一个开始，在这个系统中，目标的设定是一个变化的量，每年要进行审核，重新确定新的标准。

　　由于ISO9000质量标准管理体系的原型是以企业管理为对象的，没有现成的政府管理内容可套用，加之由于政府机关面对的工作对象及要处理的事物复杂多样，而且不同的部门所处的工作环境、工作内容及其工作目标也不尽相同，因而ISO9000标准对政府部门质量体系文件的编写也只有统一的原则性要求，而没有提供具体做法，不同的部门可以根据自身的实际情况对标准中的条文进行适应设计。山东省济宁市鱼台县地税局就根据地税管理的具体要求，结合创建“标准化分局”、“鱼台县地税局管理制度汇编”、“岗位操作规范汇编”等相关文件编制了103个《作业指导书》，将ISO国际标准的要素逐一转化为相关的税收质量活动。在此基础上，编写了16个《程序化文件》，把各环节、各部门、各岗位连接成为有机的整体。

　　质量管理追求的是持续改进，正如昆山市城市管理行政执法局办公室主任余文所说：“ISO9000的运作，前3年是重在规范，此后三年，将重在提高，最终就是要让群众像逛商店一样享受政府事前、事中和事后的全程服务。”■

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