文/郝立
以行政行为效力理论为基础，建立非诉行政行为的有效性审查标准不失为一种科学的选择。
1999年，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释
》(以下简称《若干解释》
)中对非诉行政行为审查的原则作出了明确规定。第93条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后
，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强
制执行措施的由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”第95条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一
的，人民法院应当裁定不准予执行：(一)明显缺乏事实根据的；(二)明显缺乏法律依据的；(三)其他明显违法并损害被
执行人合法权益的。”以上两条构成了我国非诉行政行为的审查标准。
但是，这两条审查标准存在着很多缺陷，例如，非诉行政行为审查标准与行政诉讼审查标准界限不明；非诉行政行为
审查标准缺乏系统性，条文之间存在冲突；非诉行政行为审查标准规定模糊，可操作性不强等。可以说，《若干解释》所确定
的非诉行政行为审查标准，已经不适应当前非诉审查活动的实践，与国际上通行的行政法理论很不一致，对我国建立社会主义
市场经济和实现各方面的现代化都会产生不利的影响。我们应该在借鉴国外先进理论和经验的基础上，发展非诉行政行为审查
标准理论，促进行政诉讼实践的进步。
一般来说，合法性审查标准适合于行政诉讼，而有效性审查标准则更适合于非诉行政行为审查。在相当长的时期内，
我国行政法理论对具体行政行为的合法与有效是不加以区分的。在人们的认识中合法即有效、违法则无效。然而它们是两个性
质不同的标准，前者是法律价值的判断，后者是效力价值的判断。在有的情形下，行政行为虽然违法，但其可能是完全有效的
。大陆法系国家和地区行政行为无效理论，将违法行政行为，根据违法程度的不同，区分为无效行政行为和可撤销行政行为。
无效行政行为是因其违法严重而明显，在成立之时就丧失法律效力的行政行为；而可撤销行政行为是一经作出即被推定有效但
因存在违法情形而可在事后予以撤销的行政行为。无效行政行为自始无效，不具有任何法律效力，且不受诉讼时效的限制，相
对人可以在任何时间向有权机关提出确认无效的请求；而可撤销行政行为在未被撤销前具有法律效力，具有公定力和执行力，
受法定时效制度的约束，相对人必须在法定期限内请求救济，在可以起诉的时限以后，这个行政行为便不能再受到攻击。而且
，建立行政诉讼与非诉行政行为相区别的、有层次的审查标准可以增强司法审查的灵活性，它可以使非诉行政行为审查具有其
独立的存在价值，在行政复议和行政诉讼等救济途径之外，提供相对人一个说理的机会，以证明其拒绝无效行政行为所设定义
务的正当性。
非诉行政行为审查制度与行政诉讼审查标准应当错位发展。行政诉讼是行政相对人在法定期限内提起诉讼的一种主动
救济手段，其程序设计严谨，应当采用全面审查的合法性审查标准；而非诉行政行为审查制度是在相对人放弃起诉情况下，法
律提供的一种被动救济手段，程序规定得比较简便，所以进行适度审查采用低于合法性审查标准的有效性审查标准是经济合理
的。
建立非诉行政行为的有效性审查标准符合我国非诉审查制度的实际情况。虽然《若干解释》第95条规定并非对无效
行政行为种类的列举，但其中确立的明显违法标准与大陆法系国家和地区无效行政行为的判断标准非常相近，而法院对于具有
明显违法情形的具体行政行为不予执行的规定正与无效行政行为理论相吻合。在我国法制化的进程中，有关无效行政行为的制
度在单行法中已有所规定。如《中华人民共和国专利法》第45条、《中华人民共和国行政处罚法》第3条第二款的规定。另
外，《若干解释》第57条第二款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决
：……(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”该条首次规定了确认无效判决，在制度上完善了行政诉讼的救济手
段。因此可以说，建立非诉行政行为有效性审查标准与我国现行行政法律制度没有本质冲突，且可以与现行制度实现无缝对接
。
(作者单位：江苏省常州市钟楼区人民法院)
(摘自《法律与生活》半月刊2006年9月上半月刊)
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