周俊生:国资改革要与政府职能改革同步

2013年12月19日11:23  海外网

  12月17日,上海发布了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》。这是十八届三中全会召开以后,地方政府中第一个推出的有关国有企业的改革方案,它为其他省市的改革提供了一个可以借鉴的范本。

  值得注意的是,上海此次推出的改革方案提出了一个新的说法,即“国资改革”,而不是以往惯称的“国企改革”。这一字之改,显示了上海领导部门对国有资本和国有企业运行管理的一种新思路。按照市委书记韩正的说法,深化国资改革,从过去管国企为主向管国有资本为主转变,更好地体现政府作为国有资本出资人的角色。

  上海是国有资本的重镇,各个领域中都有庞大的市属国有企业占据市场高地,不像其他省市有民营企业在某些领域成为行业排头兵。这种格局的形成,既有计划经济时期留下的影响,更与上海在改革开放以后长期对国资运筹的精心布局有关。自上世纪90年代起,上海即已开始了以市场为导向的国企重组,并基本实现了国有资产的优化组合。

  但是,上海这种以国有资本为主导的市场格局,也存在一些问题,最主要的就是当国企形成事实上的市场垄断以后,市场竞争力不够,因此民众很难享受到由充分的市场竞争带来的红利。最近几年,在投资扩张衰退以后,上海的经济增长明显落后于其他省市。因此,对于上海来说,新一轮的国资改革是大势所趋,上海希望利用改革激发出新的经济增长潜力。

  但是,从原来的“管国企”转为“管国资”,能否收到预期的效果呢?政府作为国有资产的出资人,只对其资产进行监管,不再对企业的具体运作进行干预,这符合现代企业制度股权治理的一般原则。但是,政府在这些国有企业中通常都是控股大股东,这种角色决定了它不同于一般上市公司中的小股东。小股东由于对一家公司的股权太少,很难对上市公司的经营进行干预,从而非常容易遭遇控股大股东和公司经理班子的侵权,这种状况正是目前我国上市公司一个急需解决的问题。那么,当政府充当的大股东宣称不再干预企业的具体经营以后,是否会加剧公司经理班子对股东的利益侵占呢?当然,政府会加强对这些国有企业的监管,但这种监管又如何与政府对企业的干预进行切割呢?对于上海来说,这是极富挑战性的问题。

  长期以来,我国理论界对国有企业的角色定位一直存在争议。在上海国资对上海整个经济格局的控制力得到进一步加强以后,这很容易导致政府更深地陷入对国有企业的支持,从而进一步对其他资本企业产生遏制作用。此次上海将国有企业分为三类,即竞争类、功能类和公共服务类。那么,当竞争类国企进入市场后,政府又如何保证不将其行政资源向这类企业倾斜?当一个企业在市场竞争中失利的时候,控股大股东是有责任将自己的优质资源输送进公司的,但政府能够具有的只是行政性资源,而当政府将行政性资源向国企倾斜的时候,就会造成市场竞争的不公。

  政府深陷于市场竞争,已经使市场竞争空间受到了窒息,也使政府职能出现了扭曲。因此,政府在推进国资改革的时候,必须将职能改革放在同等重要的位置上,让两者同步推进。国有资本由于与政府存在天然的血缘关系,因此它更适宜于从事公共服务类产业和战略性产业,政府对它的财政补贴也能发挥更好的作用,而当国有资本进入竞争类产业时,政府无论对国企管还是不管,都将左右支绌。因此,更为彻底的改革,应该是国有资本从竞争性市场上有序退出,将这类市场交由民资经营。公有制经济占主导地位,并不一定是指国企在所有的市场领域都必须占有主导地位,而是要利用国家的力量来保证社会经济运行有秩序,不致因为过度的市场化导致国家战略和民生福祉受到影响。

  (周俊生,海外网专栏作者)

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(编辑:SN090)
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