12月17日，上海发布了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》。这是十八届三中全会召开以后，地方政府中第一个推出的有关国有企业的改革方案，它为其他省市的改革提供了一个可以借鉴的范本。
值得注意的是，上海此次推出的改革方案提出了一个新的说法，即“国资改革”，而不是以往惯称的“国企改革”。这一字之改，显示了上海领导部门对国有资本和国有企业运行管理的一种新思路。按照市委书记韩正的说法，深化国资改革，从过去管国企为主向管国有资本为主转变，更好地体现政府作为国有资本出资人的角色。
上海是国有资本的重镇，各个领域中都有庞大的市属国有企业占据市场高地，不像其他省市有民营企业在某些领域成为行业排头兵。这种格局的形成，既有计划经济时期留下的影响，更与上海在改革开放以后长期对国资运筹的精心布局有关。自上世纪90年代起，上海即已开始了以市场为导向的国企重组，并基本实现了国有资产的优化组合。
但是，上海这种以国有资本为主导的市场格局，也存在一些问题，最主要的就是当国企形成事实上的市场垄断以后，市场竞争力不够，因此民众很难享受到由充分的市场竞争带来的红利。最近几年，在投资扩张衰退以后，上海的经济增长明显落后于其他省市。因此，对于上海来说，新一轮的国资改革是大势所趋，上海希望利用改革激发出新的经济增长潜力。
但是，从原来的“管国企”转为“管国资”，能否收到预期的效果呢？政府作为国有资产的出资人，只对其资产进行监管，不再对企业的具体运作进行干预，这符合现代企业制度股权治理的一般原则。但是，政府在这些国有企业中通常都是控股大股东，这种角色决定了它不同于一般上市公司中的小股东。小股东由于对一家公司的股权太少，很难对上市公司的经营进行干预，从而非常容易遭遇控股大股东和公司经理班子的侵权，这种状况正是目前我国上市公司一个急需解决的问题。那么，当政府充当的大股东宣称不再干预企业的具体经营以后，是否会加剧公司经理班子对股东的利益侵占呢？当然，政府会加强对这些国有企业的监管，但这种监管又如何与政府对企业的干预进行切割呢？对于上海来说，这是极富挑战性的问题。
长期以来，我国理论界对国有企业的角色定位一直存在争议。在上海国资对上海整个经济格局的控制力得到进一步加强以后，这很容易导致政府更深地陷入对国有企业的支持，从而进一步对其他资本企业产生遏制作用。此次上海将国有企业分为三类，即竞争类、功能类和公共服务类。那么，当竞争类国企进入市场后，政府又如何保证不将其行政资源向这类企业倾斜？当一个企业在市场竞争中失利的时候，控股大股东是有责任将自己的优质资源输送进公司的，但政府能够具有的只是行政性资源，而当政府将行政性资源向国企倾斜的时候，就会造成市场竞争的不公。
政府深陷于市场竞争，已经使市场竞争空间受到了窒息，也使政府职能出现了扭曲。因此，政府在推进国资改革的时候，必须将职能改革放在同等重要的位置上，让两者同步推进。国有资本由于与政府存在天然的血缘关系，因此它更适宜于从事公共服务类产业和战略性产业，政府对它的财政补贴也能发挥更好的作用，而当国有资本进入竞争类产业时，政府无论对国企管还是不管，都将左右支绌。因此，更为彻底的改革，应该是国有资本从竞争性市场上有序退出，将这类市场交由民资经营。公有制经济占主导地位，并不一定是指国企在所有的市场领域都必须占有主导地位，而是要利用国家的力量来保证社会经济运行有秩序，不致因为过度的市场化导致国家战略和民生福祉受到影响。
(周俊生，海外网专栏作者)
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