“黑名单”上的行贿者

　　本报记者 吴学军

　　从今年年初起，宁波的建筑商头上多了一道“紧箍咒”：谁想要在当地揽到工程，首先在近年内不得有行贿史，更不能上检察院的“黑名单”，否则很有可能在市场准入上受到限制。据了解，一些曾经被判行贿罪的宁波建筑商已经准备到外地揽工程去。

　　这事还得从宁波市北仑区检察院说起，该院在全国首创了建筑业行贿记录档案。

　　2002年3月，北仑区检察院专门收集了自1998年以来该院立案查处的发生在建筑领域内的所有贿赂案件的相关资料，依照查处的年份和行贿人的单位、性质进行分类后整理成册，并注明行贿人的基本情况，形成建筑领域“行贿人资料库”。

　　2002年7月，北仑区检察院又尝试在“行贿人资料库”中选取部分情节严重、性质恶劣的行贿者，划入“黑名单”，试图构筑预防职务犯罪的“防火墙”。

　　北仑区检察院这一举动，立刻引起了建筑商的警觉，于是出现了某些本地建筑商上外地揽活的这一幕。但在检察系统内，此举得到广泛认可，不到半年时间，北仑区检察院的做法在宁波市检察系统被推广运用。北仑区检察院副检察长许尚金说：“这一创新做法还将推广到医药和政府采购等行业。”

　　2003年7月2日，最高人民检察院职务犯罪预防厅在北京国际会议中心召开“建立行贿犯罪记录档案（查询系统）”有关法律和操作问题座谈会。会议专门请到宁波市北仑区检察院副检察长许尚金做主题发言，介绍相关经验。有迹象表明，给行贿人造“黑名单”很可能将在全国检察系统推广，并上升到制度层面。

　　“黑名单”上有谁？

　　“黑名单”上有谁？带着这样的疑问，记者向北仑区检察院有关人员咨询。

　　据《北仑区人民检察院行贿人资料库管理办法》第五条规定显示：行贿人资料库内设置行贿人“黑名单”，符合下列四类条件之一的行贿人列入“黑名单”：（一）因行贿罪而被法院判刑的；（二）虽未判刑，但法院判决认定的贿赂事实中行贿数额达5万元以上的；（三）被检察机关查实有两次以上行贿记录的或行贿三人以上的；（四）检察机关已有确凿证据证明其有行贿事实，但本人未主动交待或拒不承认的。

　　《办法》还规定，虽符合上述条件，但行贿人主动交待全部行贿事实，配合检察机关办案的，可以不列入行贿人“黑名单”。

　　据介绍，目前北仑区检察院的“行贿人资料库”里共有70余人，其中18人被列入“黑名单”。但具体是哪18人上了黑名单，考虑到社会影响和涉及司法秘密，检察院人员表示不便向记者透露。

　　对“黑名单”最关心的莫过于行贿者。但是，记者从北仑区检察院了解到，行贿者本人也无从了解自己是否上了检察院的“黑名单”。

　　“黑名单”的威力有多大？

　　北仑电厂是宁波一家大型国有企业，也是北仑区检察院的反腐合作单位。该厂曾在一次工程招标过程中，利用“黑名单”发现一个具有行贿污点的投标人后，即刻取消了其投标资格。

　　“黑名单”迫使一些建筑商在承接工程时，想要靠行贿牟取不正当利益，不得不“三思而后行”。有法律界人士对此评论说，黑名单“让行贿人比受刑还难过”。

　　对行贿人行贿行为的追究一直是检察机关比较头痛的问题。北仑区检察院反贪人员在工作中发现，窝案串案现象在建筑领域特别突出，一些行贿人往往工程做到哪里，就行贿到哪里，查处一案往往能揪出一串，而行贿人基本不承担法律责任，以致屡查屡犯。为了有效遏制腐败，控制贿赂犯罪，加强反贪情报建设，配合社会信用体系建设，“黑名单”制度就此出笼。

　　许尚金在高检院座谈会上说：“经过一段时间的运作，行贿人资料库可以发挥如下的作用：一是为反贪办案提供资料辅助，为打击贿赂犯罪服务；二是‘黑名单’制度的运作加大了行贿的风险成本，因为行贿人行贿的目的是为了得到工程，而‘黑名单’制度的建立却有可能使行贿人因其不诚信的行为而失去市场，促使建筑市场的主体通过利弊分析而选择不行贿的正当竞争进入市场；三是从源头上治理建筑等贿赂多发行业的腐败犯罪，控制或减少行贿行为的捷径，客观上可以起到保护干部的作用。”

　　然而，在接受记者采访时，许尚金也表示，实际操作中，由于大部分行贿人没查出来，而将查处的行贿人排除在市场外，没有查处的照样能靠行贿取得工程，这是一种“不公平”。而且，这会产生一种逆向的、负面的利弊选择。行贿人会认为，一旦被抓，如果供认了就什么都没了，咬住不讲反而符合建筑行业内的“潜规则”，即行贿人拒不交待，他的“信誉度”和“义气”在“潜规则”流行的圈内会大大提升，从此他的生意红火。这种例子在宁波也不在少数。

　　检察日报理论部主任徐建波认为：“从价值判断上讲，这项措施是一个创新。这是社会信用体系的一个重要环节，能够遏制犯罪，特别是遏制行贿者的再犯罪。网上有贪官档案，我们当然也可以搞行贿者的‘黑名单’，其作用关键在于无形的震慑作用。”

　　“黑名单”是如何使用和管理的？

　　据许尚金介绍，自行贿人资料库建立以来，北仑区检察院已为北仑电厂、宁波保税区等三家单位提供了9次“诚信咨询服务”，对80余名投标人进行了审查。在具体操作中，业主单位在投标前主动向检察机关报送各个投标人的具体情况，由检察机关审查其名字是否被列入“黑名单”，并提供反馈意见，业主单位或招标单位再自行进行综合审查与评价。另外，根据行贿人的犯罪情节和其对行贿事实的认识态度，检察机关也可以建议业主单位或招标单位对被列入“黑名单”的投标人取消投标资格或扣减信用分。

　　许尚金分析说：“在为社会提供服务上面，我们严守司法中立的准则，在没有发生违法犯罪的场合，我们不主动介入经济主体的生产经营活动，在预防工作中切实做到到位而不越位、服务而不干预。”

　　对于如何退出“黑名单”问题，许尚金说：“‘黑名单’实行动态删除制度，体现宽严相济、区别对待的原则。我们规定了三种情况下的行贿记录可以从‘黑名单’记录中删除，即行贿人被列入‘黑名单’后满五年，未发现有再次行贿行为的；五年内自首或检举、揭发他人职务犯罪的，一经查实立即退出；主管部门认为行贿人具备退出‘黑名单’的特殊条件并提出申请的，由我院审查决定是否退出。”

　　对于“黑名单”的管理，许尚金分析说：“鉴于行贿人资料库管理和使用不当可能带来的负面影响，我们规定了严格的管理审批程序。制定了行贿人资料库管理办法，将资料库确定为司法秘密，由控申科指定专人进行管理，若因故意或过失造成泄密或者其他严重后果的，将视情节予以相应处罚。在使用上面也规定严格的审批程序，规定向社会提供‘诚信咨询’服务的，由控告申诉部门提出审查意见，报分管检察长批准签发；本院反贪、法纪等有关部门需查询资料库资料的，由双方部门负责人联系解决；查询和提供咨询服务均须有书面记录，并整理归档备案。其他特殊情况需使用的，须经分管检察长批准。”

　　“黑名单”问题种种

　　对于预防职务犯罪，建立“黑名单”的做法不能不说是一种制度创新。但也有人呼吁，“对此且慢喝彩”。

　　1、“隐私权”之争

　　据了解，对于公民污点信息的收集和发布，我国目前还没有相关的法律规范。因此有人担忧，如果听任检察机关在没有法律规范和授权的情况下，建立公民污点资料档案，并向特定对象公开，是否会侵害公民的权利。

　　华东政法学院民法学教授傅鼎生认为，检察机关把有关自然人的行贿记录经过侦查手段都收集起来，并向外提供服务，这涉及到自然人信息隐私权的保护问题。

　　高检院民事行政检察厅副厅长潘君说，行贿犯罪与行贿行为记录属于不良记录，应当是属隐私范围。违法与犯罪有一定的负面影响，但这种影响是有限的，法治的根本目的是保障人权，违法、犯罪公民和法人要回归社会，同时也要承担违规与犯罪的负面影响。从民事权利保障角度看，若公民、法人因不良记录的公布而受到严重损害，是可以向法院起诉要求赔偿的。

　　中国社会科学院社会学所研究员邵道生说：“说到隐私问题，当一个人的行为侵犯了别人的时候，就不应该受所谓的隐私权保护。”

　　北京大学法学院教授陈兴良认为：“犯罪记录本身不存在涉及隐私问题，犯罪后除了刑法之外自然会存在其他不利后果。这是客观存在的，甚至不包括在法律内，这也是犯罪人应该承担的。”

　　国务院发展研究中心市场经济研究所副所长任兴洲表示，检察机关可进行“黑名单”全国联网的探索，不能因为顾及商业秘密和个人隐私，就使我们长期处于信息不对称状态，守法、信用要成为守信人的通行证。 2.“黑名单”信息的真实性问题

　　问题接踵而来。对行贿人信息的采集建档，对外是保密的，包括当事人也不知情，因此，这项行为若缺乏应有的监督和制约，就有可能被滥用，而且难以保证信息的真实性。

　　傅鼎生说，信息征集要经过有关部门批准，有相关法律的允许，不是每个组织都可以进行信息征集活动的，否则人人都会感到自危了，觉得每时每刻都在受人监视、调查，而且自己还不知道，会产生恐惧感。

　　傅鼎生认为，虽然检察机关收集行贿人资料的目的是为了预防职务犯罪，但它的途径是为招标单位提供审查服务，首先这是一个民事活动。因此，一旦收集的信息资料不真实，自然人有权要求改正，收集的资料起什么作用，自然人有权知道。因为检察机关在收集资料过程中已不属于侦查活动了。

　　中国社会科学院法学所研究员陈泽宪说，不能提供有误的信息，如果有误，则应负担民事责任。

　　3.“黑名单”的使用问题

　　据许尚金介绍，检方无权干涉使用资料库的第三者的决定。那作为使用资料库的第三者，会不会存在滥用信息的情况？如不遵守保密约定而对社会传播，这种约束机制的建立同样相当困难。

　　华东政法学院法律硕士杨涛说（现供职于江西省赣州市人民检察院）：“如果北仑区检察院仅仅为侦查办案的需要建立行贿人资料库，供内部掌握并无可厚非，但通过资料库向社会提供‘诚信咨询’则令人质疑。”

　　清华大学法学院教授许章润说：“一般公民查询人应该负有什么样的权利和义务，司法机关查询人应该有什么样的权利和义务都应该有充分的规定。违反这些义务应该承担相应的责任。”

　　高检院反贪总局副局长马海滨认为，从目前的情况来看，提供服务就得承担义务。可以充分发挥行业协会的作用，其他部门需要查询的通过行业协会来进行，检察机关不宜直接面向社会，以免引起纠纷。

　　中国人民大学法学院教授赵秉志表示，这项措施在操作上、在什么样的范围查询还需要进行研究，过严过宽都失之偏颇。

　　对此，中国社会科学院法学所研究员陈泽宪认为：“检察机关可以把行贿记录档案提供给行业协会，由他们决定如何处置比较合适。行贿记录档案不宜向社会进行公示。”

　　最近，中国职务犯罪预防网进行了一项在线调查：检察机关对行贿犯罪事实建立记录档案和公示查询系统，向建筑等有关行业主管部门和单位提供诚信咨询服务，建立公平、公正的建筑市场准入制度。截至2003年8月31日，共收到320票，其中认为有积极作用的占79.06％，而认为侵犯隐私，属违法行为的占11.56％，认为无意义的占7.81％，对此不知道的占1.56％。

　　社会对此抱着良好的期待，但真正落到实处，并有制度保障，还有很多问题须得解决。正如许尚金所讲：北仑的资料库目前只能对本区域内的建筑企业进行监督，而对外地来北仑的建筑企业是否有污点记录却无法把握，其可能造成的一个后果是限制了本地企业而放纵了外地企业。他建议，建立起全省或全国范围的行贿人资料库，并通过网络技术实行情报资料在全省或全国范围内共享。

　　相关专题：南京《周末》