文/新浪专栏 观察家 海外网
【侠客岛按】
今天，中国改革开放后政坛的传奇人物乔石逝世。这位从中联部出来的党的高级领导人，16岁参加革命，在文革中几经坎坷，终于在改革开放后，迎来人生的辉煌。在这段时间中，乔石最珍视的，可能就是在政法和人大战线工作的这13年。从1985年到1993年的中央政法委工作，到后来在全国人大主持立法工作。乔石从1998年退休后，就一直淡出公众视线。直到2012年，出版《乔石谈民主与法制》，总结了他的从政心得，主题还是政法。
对政法工作的思考，是老先生最珍视的遗产。
今天，侠客岛(ID：xiake_island)推荐武汉大学法学院秦前红教授的一篇旧文，文章有删节。文章提到了一些真问题，如党政关系、党法关系、人治和法治关系等等，有些问题一直到现在都是重大理论问题和实践难题。乔石在这些问题上都有一些精彩论述。比如，作为党的机构的政法委如何处理同司法机关的关系，乔石论述得非常明了：政法委抓大面上的东西，具体的司法不能干预，这恰好可以用来反照前几天刚被宣判的前常委、政法委书记周永康。
几经沉浮的政法委
1951年5月31日，中央、省级、地区三级政府内都设立了政法委员会，但这个“政法委员会”是一个政府机构，而非党的机构。
1954年宪法制定后，中国仿效苏联、阿尔巴利亚等国建立一种以人民代表大会制度为重心的政权组织形式，国务院、最高法院、最高检察院都成为由全国人大产生并对全国人大负责的国家机关，中央政法委员会一度短暂消失。
两年后(1956年)又恢复设立“中共中央法律委员会”。起初，它的性质和功能被定位于一个有关法律的决策咨询和研究机构，但是，两年后，事情又发生急剧变化，在“大跃进”中成立的中央政法小组成为一个决策权(立法政策)与执行(司法)权集于一身的机构，成为一个超越宪法设立的公、检、法之上的不受约束的组织。
1980年1月24日，中央决定再度设立中央政法委员会。规定的中央政法委的五项职能中，主要是法律的政治方向的把握，并不干预具体的司法公正，其职能重心在于领导新时期繁重的立法工作。各地也纷纷成立政法委员会，并逐渐演变成为各级党委领导政法工作的职能部门。
党的十三大政治报告在着力于解决党政不分、以党代政的弊端，并推行政治体制改革时，再度考虑到改革党领导政法工作的组织体制问题。于是，1988年5月19日，中央撤销中央政法委员会，成立中央政法领导小组。政法领导小组较之政法委员会功能大大减弱，它一般不开政法工作会议，不发文件，体现了依法办事、党政分开的精神。
1990年3月6日，中央又恢复中央政法委员会，从此一直延续至今。
党与法的关系
自1985年到1993年期间，乔石一直担任中央政法工作的最高领导人。政法委是执政党主管政法工作的最重要职能部门，法律机关则是国家的当然组成部分，因此，对政法委性质、作用的正确认知涉及党与政、党与法关系的准确把握。
中国的党政关系与西方党政关系的形成与演进不同。西方国家是先有国而后有党，党是在国家的宪政体制中逐渐形成、成熟的，因而国家政权虽是政党争夺目标，但一旦某一政党获得政权获得执政地位以后，就获得了相对于政党组织的独立性，便开始依循宪法行使国家权力，党派之间的斗争也纳入宪法和法律范围内展开。中国则是先有共产党，共产党领导人民通过武装斗争取得了革命胜利，国家政权也是在党的主导下建立的。
党在国先的事实，加以革命思维的长期主导，形成建国之后很长一段时期内国家治理依然保持对革命战争时期的党的一元化体制的严重依赖，党领导一切，安排一切就成为建国后很长一段时间党政关系的主流。但是实行人治还是实行法治，是党大还是法大，如何从革命党顺利转换为执政党，等等，一直是困扰执政党和整个中国社会的问题。
此即邓小平在1980年曾严肃提及的问题：如何防止制度因领导人的改变而改变，因领导人的看法和注意力的改变而改变。
其实在上世纪50年代，毛泽东谈及苏联斯大林的大清洗时，就说过，那样的事在英美等国家不可能发生，这个断语的逻辑预设是英美有良好的法治。可惜从50年代到80年代，中国经历了近乎30年的探索与思考，其中更付出“文革”十年的惨痛代价，才逐渐明白民主、法制在国家生活中的重要性。
中国共产党对中国民主法制建设理论探索的相对成熟，是以乔石为代表的中国领导人来完成的。这不仅体现在他担任中央政法委书记期间，对政法体制机制的诸多改革，更突出体现在他担任全国人大常委会委员长期间，1998年宪法修改时“把依法治国，建设社会主义法治国家”正式写入宪法文本。
他反复强调要充分认识坚持党的领导与依法办事是一致的，从中央到基层，所有党组织和党员的活动都不能同国家的宪法、法律相抵触，都只有模范地遵守宪法和法律的义务，而没有任何超越宪法和法律的特权。
乔石的上述思想至今仍有巨大的现实意义。
有人不无偏激地概括当下中国社会是“严格立法、选择性执法、普遍违法”。无疑，法制的权威和政府的公信力严重下降，维稳的成本越来越高，这些恐怕都与对坚持法治道路的动摇与怀疑，领导法制的体制、机制不顺等有莫大关系。
从人治走向法治
党的政法委与国家的政法各机关之间的关系问题，一直是中国法制发展进程中的一个十分重大的理论与实践问题。
一个政党是否成熟，其执政能力的高低，从其驾驭、运用政法规律的能力可窥其端倪。在十一届三中全会以前近30年里，中国一直未能准确认知法律在社会主义国家建设中的应有定位和作用。1999年宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法，但是，在其贯彻的过程中也出现了局部和间或的动摇和游移，甚至在个别地方出现“人治回潮”的不正常现象。
前些年，我国为“维稳”所支付的巨大成本，除了与社会转型、社会利益多元化、阶层结构冲突等相关联外，更重要的原因即在于法治没有成为解决社会冲突的底线。所谓“人民内部矛盾用人民币来解决”、“越闹好处越大”都是严重偏离法治精神的典型例证。
中国执政党多年来一直致力于自身的革新，但是，由于强大的路径依赖惯性，这种革新还远未完成。
乔石在主持政法工作期间，曾明确表示，政法委不能代替和包办政法各部门的职责和任务，对政法各部门的具体业务、具体工作，都应由各部门自己商讨、研究和贯彻落实。
他的这一思想直接体现在1990年《中共中央关于恢复设立中央政法委员会的决定》这一文件中。文件要求“中央政法委恢复以后，仍然要贯彻党政分开的原则”，从文件所列举的政法委五项任务来看，也是“宏观指导性质的”，特别强调“办案由各部门各司其职”。
无数案例表明，政法委员会尤其是基层政法委不时僭越法律权限，严重干预司法，片面要求司法机关之间的协调配合，放弃宪法法律所要求的分权与制约。这不仅造成党政关系混乱，弱化司法机关的权威，甚至造成诸多冤假错案。更为可怕的是，有些地方的政法委，在错误的维稳思维主导下，动辄滥用警力，用于解决人民内部矛盾问题，导致官民对立，事态扩大化。
按照乔石的见解，理想的执政党与政法部门的关系应表现为：
第一，充分发挥政法机关的职能，提高政法机关的权威。党对政法工作的领导，主要是严格保证各级政法机关严格依照宪法和法律，依法独立行使职权。
第二，负责在政法系统各部门贯彻执行党的决议和指示，研究并协调政法部门中带有共性的工作，及时提出具有前瞻性的指导意见。
第三，积极引导各级公安机关、司法机关的党组织和广大党员带头学法、懂法，模范遵守宪法和法律，把各项工作纳入法制轨道。
第四，同级人大及其常委会具有立法职能的，党的政法委可以参与法律草案的起草、讨论，并提出建议，以实现党的意志。
乔石的上述论述虽然不可能尽善尽美，但若能切实践行，当能大大推进中国法治发展进程。
(文章摘编自武汉大学法学院教授秦前红《服膺先智 继往开来——解读乔石有关法制的论述》，发表于2012年《中国改革》)
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