聚焦影响中国立法的力量:行政部门仍居主导地位

　　立法是对“权力资源”和“权利资源”进行制度化的配置，在这个过程中，必须使各个利益主体能够有机会充分参与博弈，这样才能使得制定出的法律最终能够达到一种各方利益的平衡。

　　越来越多的利益主体参与立法，正是中国立法开始转型的具体表现之一。

　　当然，在寻求自我利益表达平台的过程中，并非所有的利益群体都可能获得平等的机会。

　　因此，只有笼统的“开门立法”是不够的，法治政府所要求的是“公共立法”——即立法机构与社会各个权利与利益集团之间存在双向互动渠道，各个群体的诉求能够上达立法机构，而立法机构又能相对超然，在利害相关人、专业意见、一般民意之间维持平衡，并考虑到理性、正义这些普遍原则。

　　这些渠道和原则的确立将是一个较长的但不可逆的过程。在此过程中，一个和谐的、利益均衡的社会的出现将呈水到渠成之势。

　　立法转型

　　计划经济的管制特征渐渐为市场经济的自治特征所取代，公众的权利意识开始复苏，利益主体日趋多元化，这些都逐步反映到中国立法的过程当中，成为推动中国立法转型的关键性因素

　　本刊记者/孙展

　　2005年2月22日，在一个由中国人民财产保险股份有限公司主办的研讨会上，来自全国各地的众多保险、法律专家，对国务院法制办公室新近公布的《机动车第三者责任强制保险条例(草案)》进行了讨论。

　　据悉，与会专家对《草案》提出了大量的修改意见，人们甚至用“炮轰”来形容专家们对待草案的态度。在会上，不少专家在为保险公司鸣不平，指出一旦草案通过，“保险公司将成为交通事故赔偿责任的替罪羊。”

　　在国务院法制办公布的征求意见最后期限2月28日来临之际，这样一个研讨会的召开耐人寻味。这显然不仅仅是一次简单的学术讨论会，它表明国内最大的车险商已经学会如何聚集更为专业的声音来为自己进行利益表达。

　　转型的动力之源

　　这并不是一个孤立的案例。在近年来众多的立法过程中，越来越多的涉法利益主体开始有机会发出自己的声音，并积极表达自己的利益诉求。

　　类似的情景，还发生在诸如《合同法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《道路交通安全法》等一系列广泛涉及民生的法律制定过程中。

　　“除去立法机关和政府部门，学者、公众舆论、社团、大型企业都对立法过程发挥影响，成为影响中国立法不可忽视的力量。” 中国政法大学研究生院副院长李曙光向本刊评论说。

　　在国内众多立法学者看来，这种越来越多的利益主体参与立法的现象，正是中国立法开始转型的具体表现之一。那种单纯由立法机关制定法律，公众被动遵守的局面已经一去不复返了，取而代之的是立法机关听取各个利益群体表达意见，进而综合权衡各方利益的立法格局。

　　尽管并不同意用简单的“封闭立法”和“开门立法”来表述这种分野，但北京大学立法研究中心主任周旺生教授还是对这种公众加强参与立法的现象表示了肯定。“立法本身就对‘权力资源’和‘权利资源’进行制度化的配置，在这个过程中，必须使各个利益主体能够有机会充分参与博弈，这样才能使得制定出的法律最终能够达到一种各方利益的平衡。”周旺生对本刊说。

　　法学家们向本刊指出，推动这种转变的根本动力源自于从1978年开始的改革与开放。中国持续地由计划经济向市场经济过渡，这种巨大变化显然是一种带有裂变性质的力量：它并不仅仅限定在经济领域，而是扩散到社会生活和政治生活的各个层面。在这种力量的引导下，计划经济的管制特征渐渐由市场经济的自治特征所取代，公众的权利意识开始复苏，利益主体日趋多元化，这些都逐步反映到中国立法的过程当中，成为推动中国立法转型的关键性因素。

　　行政部门仍居主导地位

　　按照中国目前的立法体制，一部法律从酝酿到出台，大致要经过：做出立法决策或立法计划、确定起草机关、组织起草小组、立法调研、形成草案、征求意见、正式成稿、向人大提出法律案、审议、表决和公布等数个步骤。

　　在这个过程中，法律草案由谁来起草、如何起草，将起到至关重要的作用。在过去20多年的立法实践过程中，国务院及其下属各个部门无疑起到了关键作用。根据周旺生的统计，近20年来，在人大通过的法律中，由国务院提交的法律提案占到总量的75%到85%。而根据新华网公开的资料显示，在十届全国人大确定的76件立法规划中，由国务院提请审议或起草的达到38件，占到了50%。除了参与法律的起草，政府部门还出台了数倍于现有法律的大量行政法规和部门规章。

　　“这一方面体现出在立法转型期，起草法律的任务相当繁重，单靠人大的力量难以完成，必须借重行政部门的力量。同时也反映出政府部门在现有的权力资源配置中较大占比重的现实。”周旺生对本刊说。

　　立法的开门之道

　　来自官方的一组统计数据表明，在2001年修改《婚姻法》的过程中，从1月11日法律草案通过新闻媒体全文公布起，1个多月的时间内，立法机关直接收到公众来信4000多件，通过报纸、期刊和网络也收到数以千计的意见。在来信表达意见的公众中，年龄最大的90岁，最小的只有13岁。

　　在现有制度渠道内，参与征求意见的讨论，是普通公众参与立法众多渠道之一。此外，公众可以通过向立法机关提交立法建议、在媒体公开发表意见以及向人大代表提出建议等多种渠道来参与和影响立法。

　　在这些人中，律师和法学专家是最为活跃的群体。在全国十届人大一次会议和二次会议召开前，北京市律师协会宪法与人权委员会主任吴革都撰写了完整的议案，通过人大代表来向会议提交。而一批法学专家则受聘于来自湖南的人大代表王填，起草了一部《商业大店法(草案)》，由王提交给十届人大二次会议。

　　实际上，自上世纪80年代初期以来，法学专家们在立法过程中的影响与日俱增，参与立法的深度和广度也在增加。有关部门不但是在制定诸如宪法、刑法、民法通则、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、公司法等一系列基础性法律之时，都聘请了由法学家、律师等组成的起草小组，即便是一些专门性的规章、法规在制定过程中，也有越来越多的法学专家参与其中。

　　博弈平台的构建

　　2004年9月3日，北京市人大常委会法制委员会就《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》举行了该市首次立法听证会，从市民和社会各界的332名报名者中遴选出的16名听证陈述人，在听证会上表达了自己对新法规的观点。10月22日，新法规通过，部分条款吸纳了听证陈述人和市民们的意见和建议。

　　此次立法实践，获得了广泛的好评。来自评论界的声音普遍认为，立法听证的最大义，在于构筑了一个利益博弈的新平台。通过这个平台，各个利益主体与以前相比可以较为充分地表达自己的立场。正因为如此，才增加了各个涉法群体在法规通过后守法的主动性，降低了社会的守法成本。

　　当然，在寻求自我利益表达平台的过程中，并非所有的利益群体都可能获得平等的机会。直销及两税合一立法过程中的外资身影，传递了这样一个信号：在如何通过影响立法来保障自己利益方面，跨国企业显然具备更为丰富的经验。

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