交警埋伏在一个驾驶员看不到的地方，一辆一辆违章车辆被请到路边接受处罚。这样的情形每天都在发生，驾驶员虽然颇有微词，但也习以为常了。最近乌鲁木齐市交警支队对此提出了异议，在上月底向社会公布，交警不准暗中执法，要人性化执法。
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对此，人们拍手称快。但也有人认为，交警暗中执法在很大程度上震慑了对交通违法
心存侥幸的驾驶员，能使驾驶员养成自觉守法的意识，这是成功的经验。所以这些人认为，民警暗中执法不是多了，而是少了，如果警察都暗中执法，交通秩序很快会明显好转。
笔者作为制度学者，习惯于从两个角度去分析：
首先是从结果的角度来看，无论反对还是支持，都有一定的道理。暗中执法，的确有利于威慑心存侥幸的违法司机，让他们做到警察在与不在一个样。但暗中执法也的确让人感到不舒服，交了罚款还需要付出恐惧的心理成本。而且人们遵守交通规则，并不是因为惧怕警察，而是出于对公共交通秩序的尊重，出于对自己的安全和他人行车安全的基本考虑。如果大家遵守交通规则，原因皆出于对交警执法的恐惧，要解决问题也就只有用交警加强执法力度了，但实际情况并非如此。如果交警无限制地强化执法，提高威慑力度，受到处罚的驾驶员并不一定心服口服，其侥幸心理不仅不会消失，而且更为违反了交通规则但未被抓住处罚而感到无比兴奋。比如在许多城市，很多人都以敢闯红灯来显示自己的胆量和勇敢程度，哪怕是一般的行人。这与恐吓式执法不无关系。
大家对暗中执法的结果存在不同的看法，而且正反两种效应的确都存在，这正是大家对暗中执法难舍难弃的原因所在。这就需要我们从另外的角度来分析问题。这就是制度学者分析问题的第二个层次：
从秩序的角度来看，公共秩序可以分为两种秩序：一是强制的秩序，二是自愿的秩序。强制的秩序，往往依赖强制力来规范每一个人，尤其是依靠惩罚，让大家遵守秩序。强制秩序的特征是，有一部分人掌握惩罚权，而其他人都处于被惩罚的地位。强制往往导致威慑和恐怖，比如在强制秩序中，警察和驾驶员的关系总是处于一种不正常的关系。驾驶员一见到警察，过去警察不敬礼，会感到不舒服或者恐惧;现在警察敬礼了，礼貌执法，但驾驶员还是感到不舒服。为什么？因为警察和驾驶员的关系是强制与被强制，威慑与恐惧之间的关系。如果警察和驾驶员是朋友、亲戚或者利益交换关系，警察往往会放驾驶员一马，驾驶员见到警察不再恐惧，而没有“关系”的驾驶员，则往往通过警察不在的时候违法来宣泄恐惧。
一旦强制成为秩序的基本价值和文化，对强制的需求也越来越大：一是升级处罚力度，不仅罚款，而且还在罚款起不到强制作用的情况下强制学习，在时间上强制；二是发明各种各样的制度来约束警察徇私枉法；三是发明各种办法，如暗中执法来让驾驶员没有机会宣泄恐惧情绪。因此，强制的秩序具有内在的自我强化机制，一直到强制达到最高水平而失去效力为止。
与此相反，自愿的秩序认为，人们遵守交通规则，不是出于恐惧，人们把警察当作公共秩序的辅助者，而不是惩罚和恐惧，这样，警察和驾驶员就会形成一种和谐的关系，警察不敬礼，驾驶员不感到难受，警察敬礼了，驾驶员会感到很舒畅。如果强制和恐吓，惩罚和恐惧，只是一种公共交通秩序的辅助性手段，而不是基本的警民关系准则，警察就会倾向于公正地去执法，驾驶员也不会执著地寻找关系瓦解恐惧或者寻找机会来宣泄恐惧，社会对强制的需求也会降低到最低限度。
以惩罚为本的强制秩序和以人为本的自愿秩序，是两种秩序，前者野蛮而令人厌恶，让人往往以敢于违反交通法规并且不受处罚为乐。后者文明而体面，让人身心舒畅，更加乐于遵守交通秩序。因此，从结果的角度来看，人们对暗中执法依然难以取舍；而从秩序的角度，人们显然会选择文明而体面的自愿秩序，而不愿意选择野蛮而令人厌恶的强制秩序。 毛寿龙 (作者系中国人民大学行政管理学研究所所长）
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