《决策》杂志：潜龙长江

　　策划人语

　　“长江的文章，让我们一起来写！”

　　中共中央政治局委员、上海市委书记陈良宇曾多次在上海、武汉、重庆等地的不同场合说出这句肺腑之言，也代表了 沿江省市决策者的共同心声。

　　如果把时间拨回到11年前的1994年，国务院发展研究中心在安徽召开了“长江开发开放研究工作会议”，著名 经济学家马洪提出：未来最有希望的世界经济新的增长区，就世界范围来说，在亚太地区；就亚太地区来说，在东亚地区；就 东亚地区来说，在中国；就中国来说，在以上海浦东为龙头的长江经济带。而在更早的1990年4月浦东开发开放时，邓小 平讲了三句话：第一是带动上海的问题，第二是带动长三角的问题，第三是带动长江流域的问题。现在应该走到第三步了。

　　随着东部开放、西部大开发和中部崛起的区域发展战略相继启动，长江是唯一连接三大区域的天然通道，长江经济带 是产业转移的黄金走廊。从上海冲刺国际航运中心到长三角一体化的规划；从江苏沿江开发的新冲动到中部崛起打好长江牌； 从武汉物流中心的构建到上游经济中心重庆的发力，长江已成为沿江省市加快经济发展的最大抓手。

　　我们可以断言：进入发展战略机遇期的中国，抓住长江就是抓住了中国经济的命脉！长江巨龙腾飞之日就是中国经济 崛起之时！

　　但不可否认的是，受制于种种藩篱，长江的整体优势远未发挥，仍是潜龙在渊。长江的文章，让我们一起来写

　　本刊记者 夏仕应

　　2005年4月16-17日，来自国内外的180多位政府部门、国际组织和研究机构的代表、专家学者齐聚武汉 ，出席旨在构建长江保护与发展高层对话机制的首届长江论坛。论坛由水利部、环保总局、交通部、国家林业局、国务院三峡 办公室、国务院南水北调办公室、中国科学院、沿江11个省市区人民政府等27家单位共同发起设立。论坛规格在中国历次 流域性会议中是最高的；作为会议一大成果发表的《长江宣言》，在中国也是第一次。

　　论坛虽然已经结束，但如果仔细品咂论坛传达出的信息，不难发现，作为与沿海并列为中国最重要的两条经济带之一 的长江经济带，正在“升温”。而在2005年5月中国社会科学院完成的“国民经济和社会发展‘十一五’规划及2020 年远景目标”的研究报告中，长江经济带被列在中国四大经济带的首位。

　　的确，没有哪条经济带比东西横贯中国的长江经济带更令人热血沸腾。但是潜在的资源并不等于经济的优势，我们必 须正面的现实是：长江的区域合作和协调仍停留在会议层面，长江战略更多的是停留在口号和各级政府的文件里。

　　重提长江，意欲何为？

　　“长江战略在上世纪90年代初就提出来了，也曾写入国家的五年规划。但随着1999年西部大开发战略的提出和 实施后，长江战略的重要性被暂时掩盖，所有行动都有所搁置。”华东师范大学长江流域经济研究院教授沈玉芳在接受《决策 》采访时，显出几分遗憾。

　　如果回溯长江战略的历程，就可以发现：从国家层面来说，长江战略的提出最早是1992年召开的党的十四大，会 议提出了“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长 江三角洲和整个长江流域地区经济的飞跃”的方针，是长江战略得以确立的标志。

　　长江战略逐渐明朗，上升到政策层面，是在1996年李鹏和江泽民先后发表重要讲话，提出“以上海为龙头，加速 长江三角洲与沿江经济带建设”的思想之后。在国家颁布的“九五”计划和2010年远景目标纲要中，长江三角洲和沿江地 区被列为我国将要形成的七大经济区之首，并明确了要“依托沿江大中城市，逐步形成一条横贯东西、连接南北的综合经济带 ”的战略取向。随后，在学者中间出现了长江经济带研究的热潮，很多专家提出要把长江经济带建设成为我国资金融通、商品 流通和综合交通的大通道等等。在实际操作层面，地区政府间合作联动的热情和积极性也空前高涨，并达成了多项共识，开展 了一系列活动。

　　1999年12月的中央经济工作会议上，西部大开发战略提出国家在基础设施方面对西部开始进行了“高强度开发 ”。武汉市政协副主席郭友中告诉《决策》：“西部大开发没有按照产业梯度转移的规律来进行，主要是出于政治稳定、边疆 安全和生态保护的目的。”但是，长江战略被搁置。

　　被搁置并不意味着就不再实施。沈玉芳告诉《决策》：“长江战略有两个不可替代性。”一方面，长江经济带是仅次 于沿海、最有增长潜力的经济社会发展黄金地带和战略后备地带，长江战略在推动我国经济社会全面、稳定、持续和高速发展 中具有其他地区不可替代的作用；另一方面，长江沿江地区地处我国中部腹地且贯串东西，跨越了东、中、西三大地带，长江 战略在推动区域联动发展和区域经济协调发展机制的形成中具有其他地区不可替代的作用。因此，实施长江战略可以起到“一 石二鸟”的作用，不仅可以在沿海经济带以外保持中国经济的持续增长，还可以解决地区不平衡问题。

　　“九龙治水”与长协会的尴尬

　　“长协会成立20年来，虽然取得了一些成效，也有一些立意很好的专题，却没有实质性的推动。”2004年11 月3日，在上海召开的长江沿岸中心城市经济协调会(简称长协会)第十二次会议上，南京市副市长蒋裕德的发言令人反思。

　　据长江水利委员会技术经济学会秘书长成绶台介绍，早在1956年，国家就设立了“长江流域规划办公室”，作为 国务院的直属部门，主任是周恩来总理，具有很大的协调权，涉及长江流域的各方面工作。20世纪80年代，改为水利部长 江水利委员会，成为水利部门的下设机构，由于不是综合管理部门，协调功能大大减弱。而长江航运管理由交通部长江航务管 理局负责；污染治理则由环保局负责。水利、水电、环保、国土资源、农业、林业、城建、交通、旅游等涉水部门和单位各管 一块，正所谓“九龙治水”。

　　从现实来看，长江战略既得到了高层的重视，也得到了沿江城市的积极响应。但长江战略仍处在刚刚破题阶段，很多 问题不容回避，至于如何解决，却没有下文。蒋裕德的一番话无疑表达了两重意思：一是地区利益驱动仍左右着沿江各市的行 为取向，二是长协会的协调能力有限。

　　首先就是地区利益驱动。华东师范大学中国行政区划研究中心主任刘君德教授在接受《决策》采访时认为，省区是行 政区，而流域是自然区，正是行政区与自然区的长期分割导致长江现在的状况。沿江7省2市关于长江的发展战略并不协调， 各自规划，各打各的算盘，沿江省市的发展战略没有与整个长江的发展战略统一。上海经济最发达，是长江的龙头，但是上海 没有足够重视从整个长江流域的角度来谋划自身的发展；江苏现在重点考虑的是苏中、苏北地区与苏南的均衡发展；安徽前几 年的发展战略一直摇摆不定；湖北虽然重点在沿江，但省市体制问题突出。

　　同时，长江流域资源优势未能充分发挥，也主要是因为地方发展与国家战略没有很好地统筹。比如黄金水道功能有限 ，除自然条件限制外，主要有两个因素，一是长江中上游经济实力弱，与下游经济梯度落差大，货物运输需求量不大；二是行 政区经济的作用，导致要素不是按自然区流向，不是走经济路线，而是走行政路线。

　　蒋裕德发言的第二重意思，正点出了长协会面临的尴尬。1985年2月，国家体改委在武汉召开“全国城市经济体 制改革座谈会”，会上召集了宁、汉、渝三市负责人研究“发挥中心城市作用，联合起来综合开发利用长江黄金水道”的课题 。三市领导迅速达成共识，共同签署了《宁汉渝三市关于联合开发利用长江的座谈纪要》。6个月后，宁、汉、渝三市市委书 记共赴上海，拜会了时任上海市市长的江泽民，此次会面后，沿江中心城市联合开发长江流域经济的设想浮出水面。当年12 月，长协会在重庆成立，在第一次会议上通过了协会章程。按照章程规定，重庆、武汉、南京、上海4市轮流担任协调会主席 ，最初每年召开一次市长会议，后来改为每两年召开一次。

　　客观地说，长协会在推动长江流域的区域合作方面发挥了一定的作用，但由于长协会是开放型、松散型的流域性经济 协调组织，缺少中央层面的关注，对很多现实问题只是研讨，而难以形成决议。在走过20年历史的今天，一些官员和学者认 为，长协会正成为一个食之无味、弃之可惜的“鸡肋”，这个长江上最大的流域性经济协调组织正陷入存与废的争论中。

　　一方面是多个部门利益主体，一方面是多个地区利益主体，同时又缺乏强有力的组织协调机构，最终导致长江战略无 从实施。

　　大桥催生合作新机制

　　5月25日，上海市政府“一号工程”———东海大桥全线贯通，上海市委市政府和交通部联合举行盛大庆典。在锣 鼓喧天、彩旗招展的背后，是一个蓬勃欲出的上海国际航运中心。但是，大桥的通过能力有限，如何保证充足的货源，最大限 度地发挥洋山港的作用，是摆在上海市决策者面前的一道难题。因此，2004年，上海市委书记陈良宇、市长韩正亲自带领 上海市的党政班子，到长江沿线的重庆、湖北、江西、浙江、江苏等省市，为上海洋山深水港寻求合作。同时，长江中上游内 陆省市，也愿意利用洋山港“借船出海”，可以说是一个“双赢之举”。

　　上海国际航运中心集疏运体系的一体化建设需要长江沿岸节点城市的配合与协作。目前，上海与南通港、太仓港的联 动已在进行，上海与南京、武汉和重庆港的联动建设正在探讨之中。

　　由此可见，长江经济带上中下游的合作平台，只有在区域之间有共同利益的基础上才容易搭建，相关利益主体才有合 作的内在冲动。而构建实施长江战略的有效平台，关键是要建立长江沿江地区合作联动新机制。从根本上来讲，是要建立一种 以市场建设为契机，以区域利益共享为驱动，实现生产要素跨区域自由流动和最佳组合的合作方式，形成合理的利益分配与风 险分担机制，实现目前松散的区域经济合作组织从务虚向务实与务虚相结合的方面转变。因而，应该在工作机制、工作制度、 工作方法等方面做一些共同的探讨。

　　为此，沈玉芳教授建议，在原有的长协会务虚机制的基础上，成立“长江沿岸城市合作联盟”实体机制，建立以资本 为纽带、以共同利益为基础、自愿参加为主、以城市为单位、具有明确目标的合作共同体。与此同时，筹备组织以单一目标为 导向、单一项目为基础、企业参与为主体的产业合作联盟和利益共同体，如长江黄金水道开发合作联盟等。

　　也有专家提出组建一个权威性领导机构的建议。3年递交13份关于长江提案的全国政协委员、交通部长江航务管理 局党委书记金义华就是其中一位。2004年全国“两会”期间，金义华向全国政协递交了一份提案，呼吁长江流域应组建一 个权威性的领导机构，对流域经济的发展和管理等进行决策，并审定、协调长江流域经济发展的重大问题。

　　上海市人民政府发展研究中心张兆安博士在接受《决策》采访时，分析长江经济带未能联动发展起来的原因时认为， 从经济势能的梯度落差上讲，长江经济带的互补性应该很强，但实际上并没有形成联动发展的势头，原因就是经济的传导机制 不行，更主要的是沿江城市间没有形成一个有效的合作制度框架。

　　因此，未来长江经济带发展要找到新的突破口，寻求新的合作形式，形成权威性制度安排。政府推动要形成两股力量 ，一是通过政府行政力量推动制定出大的框架协议；二是进行部门协调。比如农产品的检验检疫，江苏检验的，到上海就不要 再检验，因为标准是全中国通用的。只有顺畅的部门协调，才能为长江经济带产业链的形成和经济要素的流动扫清障碍。

　　共同奏响长江之歌

　　2004年11月10日，面对由湖北省长罗清泉率领的省政府代表团，上海市委书记陈良宇言语激昂地说：“长江 的文章，让我们一起来写！”我们相信，这饱含激情的语言也代表了沿江城市决策者的共同心声。随着经济发展内在规律的作 用，区域合作已成为一种必然，成为一种共同的利益诉求。

　　胡锦涛总书记2004年7月在上海考察时提出，上海要服务长三角、服务长江流域、服务全国。在这种城市定位的 背景下，沈玉芳教授认为，上海应充分发挥实施长江战略的龙头作用，进一步加强与沿江重要节点城市的联动。其中，加强上 海与南京、武汉和重庆等特大城市的合作和联动，在上海与长江沿江地区乃至全国的经济协调发展中都具有尤其重要的意义和 作用。这些重要的节点城市不但与上海存在极强的互补性和相互依赖性，而且对周边的区域发展具有极大的统领作用。这既符 合上海在国家战略中的定位，也符合上海自身的利益。

　　实施长江战略，在形成共识的基础上，规划至关重要。上海社会科学院院长助理屠启宇博士在接受《决策》采访时， 从国际上的内河治理角度提出了沿江岸线科学规划与超前规划的重要性。当然，在实施长江战略中，流域城市体系规划、环境 生态规划、沿江产业布局、沿江基础设施建设等也应未雨绸缪，尤其是要统一流域规划与省区规划，实现从省区规划、行政区 规划向跨省区、跨行政区的区域规划转变，统筹上游与下游的关系，统筹环境生态与流域经济的关系，统筹流域内的城乡关系 。

　　刘君德教授认为，牵头制定这种规划不是长江水利委员会能解决的，应当由国务院综合部门来组织。同时也要借鉴国 外流域管理经验，制定长江流域的相关法律法规，设立跨区域的法院。比如上游制造了污染就要给予下游地区赔偿，反之，上 游保护好了环境，下游也要补偿。社会发展方面的协调、城镇体系建设等方面需要政府高层进行跨区域协调。

　　2004年11月，国家发改委确定把长三角区域规划作为“十一五”规划重要组成部分来做，还成立了长三角“十 一五”规划领导小组办公室，这使规划有了更大的权威性，共同利益要求能够在区域规划中比较充分地体现出来，而且规划原 则、目标更清楚。据了解，规划的重心主要是跨区域的公共产品，比如环境治理、交通体系建设等。

　　上海社会科学院发展政策研究中心主任陈家海博士认为，正在制定的“十一五”规划特别是区域规划，对于实施长江 战略来说，是难得的机遇。沿江城市尤其是中上游地区要主动引领，做好宣传、推介和造势工作，力争纳入国家战略。沿江省 市要主动向中央和国务院直接陈情实施长江战略、长江经济带合作联动发展和长江黄金水道一体化开发的战略重要性，建设制 度性合作机制，将长江经济带纳入国家区域发展战略和国民经济与社会发展的规划之中。