鼓浪屿旅游票改失败分析

　　周 清

　　2005年是国家确定的“改革攻坚年”，作为众多改革之一的厦门鼓浪屿旅游票改，一时间在全国闹得沸沸扬扬， 最终折戟沉沙，以所谓的第三次暂缓而告终。对照国内其他众多景点景区，纷纷提价虽招致诸多批评，但最终如愿以偿，发生 在厦门经济特区的这一案例，显然具有典型的范本意义。

　　[案例]

　　素有“海上花园”之誉的厦门鼓浪屿，虽然是全国35个王牌风景区之一，但长期以来，鼓浪屿的旅游总处于不温不 火状态。最直接原因，就是鼓浪屿景区旧的票务机制已经很难适应市场经济的发展。

　　作为一个享誉中外的国家级重点名胜区，鼓浪屿岛整个大景区不收门票的票务机制，一方面造成鼓浪屿旅游资源和旅 游收入的流失，另一方面造成景区发展经费严重不足。有关评估报告显示，长期以来，每位游客进入鼓浪屿景区只收3元轮渡 费。不到景区面积1/20的3个收费景点日光岩、菽庄花园、海底世界，近3年游客量平均117万，门票收入年均在4000 万元左右。在每年上岛的450万游客之中，2/3不进这3个收费景点。从景点收支来看，现有3个收费景点的收入扣除经 营成本和税收，能够用于自身再投入的资金也很少。资金缺乏已成为鼓浪屿旅游经济发展的最大瓶颈。

　　调查表明，由于经费紧张，鼓浪屿207栋历史风貌建筑不能得到及时维护，其中的59幢已成危房，文物价值和建 筑价值严重缩水，不断涌现的违章建筑也正蚕食着鼓浪屿有限的空间。免费上岛的制度导致过多人流涌入，特别是黄金周期间 ，鼓浪屿全岛嘈杂喧嚣、垃圾遍地，与鼓浪屿“音乐之岛”、“艺术之岛”的定位极不相称，并造成了环境污染和资源破坏。

　　为扭转这一局面，早在九十年代，政府就酝酿了票务制度改革。由于时机不成熟，改革一直没有提上议事日程。这次 改革正式启动于2003年初，此后开了数十场听证会和座谈会，方案也改了数十次之多，最后方案定为向游客收取“大门票 ”(试行期间50元，正式实施80元，岛上主要景点仍照旧收费)。票改方案先后定于2004年8月15日和12月20 日实施，但都因故推迟。原定于2005年4月1日实施的旅游票改方案再次推迟：今年3月25日，厦门市政府对外宣布， “《鼓浪屿旅游票务制度改革方案》公布之后，各方面意见尚不一致，为了进一步吸取各方面的意见，修正和完善方案与措施 ，经研究决定暂不执行”。实际上宣布此次改革流产。

　　[分析]

　　在当地决策者看来，鼓浪屿景区是不可多得的旅游资源，对景区收费符合国际惯例。实行上岛一票制后，有利于把鼓 浪屿的单个景点整合成一个景区，体现鼓浪屿旅游资源价值，打造鼓浪屿整体旅游品牌。同时，票改可以有效控制上岛人流， 为鼓浪屿的开发保护、可持续发展奠定基础。但这项初衷很好、决策过程合法的改革最终流产了，原因是什么，有何教训，确 实引人深思。

　　票改本身“先天不足”

　　鼓浪屿旅游票改是政府对一种特殊公共产品的宏观调控，实际上，政府调控这种特殊的公共产品，天生就难以得到大 多数人的赞同和支持，与此有利益关系的人会拼命反对；无利益瓜葛的人，也许一时会表示支持，但关键的时候却会投反对票 ，这是一种社会动力不足、政府牵引力有限的“弱势改革”。在一般人看来，甚至许多政府机关干部都认为，鼓浪屿旅游经营 尚可，现状稳定，没有必要进行改革，而且改革或多或少会触及到个人的利益。

　　更为严重的是，鼓浪屿本身也有其特殊性，她是风景区与居民区的混合。这个不足2平方公里的小岛上，仍然生活着 1万多居民。票改方案虽然考虑到居民的利益，但毕竟还是会存在各种各样的影响，因而改革首先就遭到鼓浪屿居民的极力反 对，也被一些专家质疑，认为鼓浪屿是一个居民区，而不是纯粹的风景区，并不适合作为一个风景区来管理并收取大门票。2 003年厦门区划调整时，将鼓浪屿区与厦门思明区、开元区的合并，鼓浪屿原有行政区概念不复存在，取而代之的是风景区 管委会，官方希冀鼓浪屿回归风景区。显然，这只是一厢情愿的想法。

　　与此不同的是，前不久动工修建的厦门翔安海底隧道，是中国第一条海底隧道(连接厦门本岛与翔安区)，此前有建 桥梁还是修隧道的“桥隧之争”，但仅仅局限于专家和技术官员层面，基本上没有民众的批评或赞同声音。对财政性投资项目 ，厦门在全国搞经评审的最低价中标虽然有不同的意见，有时甚至被指责，很多人也搞不懂，因而也不妨碍政策的推行，相反 还得到福建省的认同，并要求在全省推广，外地一些城市纷纷考察取经。所以，问题的关键在于与广大群众是否有表面上的直 接的利益关系。

　　票改方案不合时宜

　　应该说，推出的“大门票”方案并不是最优选择，改革实际上没有改变旧的票务机制，只是收了“上岛费”，是经营 无能的表现，没招之招。熟悉鼓浪屿旅游管理的人都知道，鼓浪屿旅游的管理水平较低，连一些基础性的工作，如遏制野导、 规范收费、游客过渡和公厕管理等都没有做好，景区内涵也没有被很好地挖掘。如果只是单纯提高门票价格，而鼓浪屿大门票 所包含景点的旅游观光价值不够充分，所含的休闲内容太少，一时难以做到物有所值，那么票改将带来另一种负面影响，游客 可能“过门而不入”，使鼓浪屿旅游边缘化。现在来看，当初的方案确实存在较大的问题。

　　风险估计不足

　　当地政府主要领导对厦门虽然是特区，但改革滞后、改革难的局面和环境还是有所认识的，但在票改这件事上却有所 忽略，对形势的判断和风险的估计显然不足。厦门经济特区为开放的窗口当之无愧，而作为改革的“试验田”，厦门的成绩很 难令人满意。回顾二十多年的特区建设，厦门的改革步伐偏慢，有些改革设想较早，但由于顾虑多、阻力大、不够果敢坚定而 中途夭折。尤其是，厦门市民的计划经济观念仍较为浓厚，许多人自认为厦门财政状况较好，养成了躺在财政身上吃喝、厌恶 改革反对创新的思维定势，也造成了什么都向财政伸手，财政不堪重负的局面。

　　对鼓浪屿旅游票改，至今还有许多人不理解，不赞同。政府以为站在全市的利益，从鼓浪屿旅游未来发展的角度出发 推进改革是理直气壮的，同时也顾及到全市和岛上居民的利益(票改对厦门本市市民，包括蓝印户口，进出鼓浪屿不产生大的 影响，还对特殊人群作了免费进入规定；岛上居民的亲友凭亲友卡免费进出)，应该会得到大多数人的理解和支持，因而在具 体操作过程中忽略了一些环节和过程，而这些环节和过程恰恰影响到全局。

　　宣传解释不力

　　政府决策初期，因为对风险估计不够，想象得较为简单，以为只要市委同意，就可以大刀阔斧地向前推进。认为市里 的几套班子都赞同改革，大多数市民都会理解支持，因而一开始就没有做好这方面工作,尤其是对宣传部门宣传不够，以致缺 乏明显的舆论导向，在市内外引起普遍误解，认为厦门政府纯粹是为了收钱，还有许多人误以为本市的居民上一趟鼓浪屿也要 花几十元，所以纷纷表示反对。

　　事实上，只要做好宣传解释工作，后来的压力就不会那么大。做好宣传解释工作，既让岛上居民感到政府的苦衷：其 一，推进鼓浪屿旅游票改是建立投资发展机制的问题，是对设立鼓浪屿管委会的配套改革，势在必行；其二，鼓浪屿只有走市 场化的道路，才能保证其投入和发展；其三，票改是历史赋予的责任，虽然难度大，但要勇于先行先试，推进各项改革；其四 ，票改是一个不断完善的过程，只有先试行，才能在实践中不断推进。如果退，以后工作开展难度可能更大。同时政府对他们 是很体谅的，改革虽然会在一定程度上给日常生活带来影响和不便，但从长远来看，改革是有益的。如果部分人不配合、支持 ，也要让他们感受到群体压力。遗憾的是，当地政府并没有做到这一点。

　　决策不够果断大胆

　　既然已经决定票改，方案也已确定，前面已经推迟两次，在这种情况下，无论发生什么都应坚定地试行下去。尽管方 案存在一些问题，一些涉及岛上居民利益的配套措施一时还难以完善，但只要做好沟通和解释工作，还是能够取得大部分群众 的谅解和同情。更何况改革决策的程序、方式等都没有问题，严格按照市委的精神，充分听取了市人大、市政协意见，召开了 各种听证会，广泛听取了社会各界的不同意见，对票改方案进行了多次的修改，也得到省政府主管领导和有关部门的支持。其 实，试了，有问题也可以退回来，损失是有限的。不像古城墙、旧民居拆迁，耕地建工厂等大型项目一旦走出去就难以恢复或 根本没办法恢复。

　　厦门市继“朝九晚五”作息时间改革流产、环岛路引种三峡树木方案流产、中山路改造遭受非议等一系列改革创新举 措半途而废之后，决策者的威信已经降至历史上又一低点，他们迫切需要借一次成功的重大改革重振威信,为下一步不得不面 对的出租车改革、征地拆迁政策调整等重大难题的破解杀开一条血路。遗憾的是，鼓浪屿旅游票改的最终流产，使政府再遭重 创，政府威信严重降低，改革创新的冲动和欲望大幅消退。

　　有人评论，“厦门市政府暂停鼓浪屿旅游票改，避免了失败的尴尬”，认为一旦实施，最直接的后果将是岛上人气不 足，商家铩羽、生机尽失。但也有人认为决策者是“一错再错”：“一错”，错在过早地推出“大门票”改革方案，也就是说 ，决策过早造成了“早孕”，而且也没有做好“保胎”工作；“再错”，就是决策者临阵脱逃，使政府的脸面尽失，威信扫地 ，难以开展工作，厦门的改革环境更加恶劣。后面的错比之前面更严重，表面看来，是决策者尊重民意，从善如流。实际上， 容易给人感觉决策者无能软弱，也容易引起社会的猜测。

　　[启示]

　　鼓浪屿旅游票改失败的案例，对于我们政府的决策极具借鉴意义。首先，政府决策要借助外脑，不能光凭经验，凭感 情，要清楚认识所要调控的公共产品的性质，是否符合民众的愿望和要求，是不是属于“弱势改革”，对那些费力但不讨好的 改革千万要谨慎。经验告诉我们，单纯依靠政府部门的人制定出的方案，做出的决策已经不合时宜，一定要习惯借外脑，决策 的过程实际上是借助专业机构的过程，借助社会智慧的过程。

　　其次，政府在决策之前要善于取得支持，主要是做好沟通宣传。有些决策，需要尽早与人大、政协沟通，与宣传部门 和社会各界沟通，征求意见和建议，并通过他们做群众的工作，取得公众的认同和支持。正如有前人所说：“我不一定赞同你 决策的方案，不一定赞同你具体改革的思路，但我坚决赞同你进行决策，赞同你改革。”现实中这样的例子比比皆是，公共决 策也是如此。事后的解释总是被动的，有时甚至是于事无补的。

　　第三，政府决策要果断。很多时候，一项为公众知晓行将推出的决策，实施的结果如何，是方案的本身(理论、猜想 是否符合实际)的问题、具体操作技巧问题；最终有没有决定，则表现出魄力问题，影响决策者威望和威信。

　　第四，要有牺牲精神。“什么事情要有人试第一个才能开拓新路。试第一个就要准备失败，失败了也不要紧。”“没 有一点闯的精神，没有一点‘冒’的精神,没有一股气呀、劲呀,就走不出一条好路,走不出一条新路,就干不出新的事业。 ”这是小平同志十几年前说的话，对照厦门经济特区，鼓浪屿旅游票改的夭折，是否可以称作特区改革的一大悲伤事？袁庚说 他在蛇口的改革是“以晚年的政治生命孤注一掷”；李灏说他1985年赴任深圳市委书记是“风萧萧兮易水寒，壮士一去兮 不复还”；吕日周在长治、仇和在江苏宿迁的“新政”，风生水起。如果没有牺牲精神，如果过于在意个人得失，就不要轻易 谈改革，不要糟蹋了改革这个词。

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