中国户籍制度面临重大变局 户籍改革时不我待

　　观察记者 傅宏波

　　2005年10月25日，中央综治委流动人口治安管理工作领导小组副组长、公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上透露，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。

　　消息一传出，很多曾经受过户口限制之苦的人，都不禁拍手叫好。存在了数十年的“户口壁垒”终于开始松动，城市、特别是大中城市的大门也有望向更多的人打开。取消农业、非农业户口的界限，放宽大中城市户口迁移限制，对于推进农村剩余劳动力的转移、加快城市化进程和打破城乡二元结构，都将起到积极作用。而且让无数渴望进城或者已经进城的人不再因户口而受到限制，对保护外来务工人员的利益也大有帮助。

　　中国户籍制度改革再一次得到国人的高度关注。

　　户籍制度下的国人生存状态

　　景象一：城市居民的“外地人”

　　陈先生是浙江宁波人，原本拥有城市居民身份的他，几年前去北京发展，很快成为一个“名副其实”的外地人。他无奈地表示，很多方面觉得自己和那些农村外出人员或农民工没什么不同。尽管他拥有一份稳定的工作和一个固定的住所，享有医疗保险、失业保险和

　　景象二：在自己的房子里“暂住”

　　北京某

　　景象三：为户口，亲人形同陌路

　　齐先生是浙江舟山人，其父与其母早年离婚后，来上海再婚，育有一女。8年前齐先生父亲去世，齐先生来上海奔丧，由于齐先生的生母及继母都已亡故，齐先生与同父异母的妹妹感情颇为融洽，因此在上海逗留了一段时间。其间，他结识了一位上海姑娘，一年后两人结婚成家。由于夫妇俩均是普通工薪阶层，收入不高，且结婚1年后便有了儿子，经济并不宽裕，没有能力在上海购置商品房安置自己的家。齐太太常年带着儿子居住在娘家，当然母子两人的户口也落在齐太太的娘家。齐先生仍在舟山工作，八年里夫妇俩均是两地分居。

　　2002年3月，齐太太遭遇车祸不治身亡。相隔2个月不到，原本重病缠身的岳父不堪最小的女儿意外死亡的打击，撒手西去。而岳母则早在多年前便已因病去世。齐太太上面共有4个兄姐，而齐太太带着儿子原本和老父亲一起住在老父亲所有的房子内，这房子是老父亲惟一的遗产。4个兄姐决定平分这宗遗产，但也不打算遗漏齐太太6岁的儿子。平分的惟一方法就是把房子卖掉，把卖房款分作5份。但是卖房子就意味着这套房子内的户口都必须迁移掉，6岁儿子的户口何去何从？4位兄姐找来齐先生，给齐先生两种选择：要么拿走五分之一的卖房钱，然后自己解决儿子的户口；要么按照总房价拿出五分之四给各兄姐，然后房子归他，孩子的户口不用迁移。

　　虽说是老房子，但在上海这种老房子挂牌售价也能卖个十四五万元，齐先生根本拿不出其中的五分之四。于是齐先生找到自己的妹妹，请求把儿子的户口落在她家。妹妹一家欣然答应，无奈多方奔走，却因为非直系亲属，人可以住，但户口无法迁移。如此一来，齐先生只能回舟山把事情拖下去。时间一长，妻子娘家的4位兄姐不答应了，轮流给齐先生打电话，由好言好语到恶语相向，最后闹上了法庭。

　　户籍制度，在中国人的心里烙下了太多太多的不堪回首而又无可奈何的印痕。

　　户籍制度的历史作用

　　中国现行的户籍管理制度是在建国后随着计划经济体制的建立而逐步建立健全起来的。

　　20世纪上半叶，中国民众几乎一直是在战乱中生存和生活的。当1949年新政权建立起来之后，饱经战乱之苦的广大民众最渴望的是求得安宁和秩序，这种社会心态与新政府的愿望是一致的。

　　随着土地革命的广泛推行，城市建设和工业生产初见端倪，一些上层政治精英试图彻底打破传统的社会结构，重塑一种崭新的、大一统的社会主义秩序。于是掀起了诸如社会主义改造、合作化等一系列社会运动。这些运动虽形式不同，但都围绕一个宗旨，遵循一种逻辑，那就是把社会主义国家的力量渗透到社会之中。

　　建立户籍制度，一方面是为了解决秩序问题，另一方面就是为这一理想服务的。

　　1950年8月，公安部制订的《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》，主要是为了对反革命分子或可疑分子进行监视和控制，以便“搞好社会治安，保障人民安全”，为国家施政管理和建设提供人口资料。同年11月，政府又出台了《城市户口管理暂行条例》，统一规范了城市的户口登记和管理。

　　1953年，随着国民经济社会主义改造的完成，结合1953年的第一次全国人口普查，中国的户籍管理制度先城市后农村逐步建立起来。

　　1955年，由于国家经济建设走上正轨，为筹集实施工业化特别是“优先发展重工业”的战略所需的资金，国家开始实施粮油统购统销政策和限制农民流入城市的户口迁移政策，以降低工业化的社会经济成本。

　　1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，明确规定，公民由农村迁往城镇必须持有劳动部门的录用证明、学校的录取证明或者城镇户口登记机关准予迁入证明，这就是户口迁移审批制度的雏形。在此后的几十年，又逐步形成并强化了“小孩随母落户”政策。到1964年第一个迁移规定正式出台，以“严格控制城乡迁移(农转非)”“小孩随母落户”和“户粮挂钩”政策为基本特征的传统户籍管理制度基本确立。

　　1977年，国务院出台了规范户口迁移的第二个规定，首次明确提出“商品粮人口”和“农转非”的概念，进一步强化了城乡人口的界限和城乡分离的“二元社会结构”。

　　户籍制度主要登记人口基本信息，以确认公民身份、掌握人口统计数据，为国家社会管理提供重要依据。而中国传统的户籍管理制度除此外又表现出另外的特征，即首先是对人口迁移的行政控制；其次在实践中以户口性质，将人口分成农业户口与非农业户口两大类；最后是将户籍制度与社会经济、福利制度挂钩。

　　目前，尽管有很多人对现行的户籍管理制度异常“感冒”。但从客观上来讲，户籍管理制度还是发挥了他的历史作用。

　　在计划经济体制下，通过户籍制度对人口迁移的控制，以及基于户籍的劳动就业、教育、社会保障、生活资料供应制度，使中国在经济落后，资金基础薄弱的情况下，完成了工业化的原始资金积累，建立了较为完善的工业基础和工业体系，为改革开放的顺利进行奠定了物质基础。另外，通过户口以及与之配套的生活物质票证供应制，严格控制农村人口进入城市，避免了大多数发展中国家工业化、城市化过程中产生的诸如环境恶化、住房紧张、交通拥堵、治安混乱等“城市病”，为我国城市化发展提供了一个良好的环境。此外，基于我国人口众多的国情，通过户口迁移政策以及与之相配套的就业、教育、住房、社会福利，以及建立公民身份证明机制等制度的作用，国家对全社会实行了有效管理，保持了城市和农村的相对稳定，从而实现了国家的政治稳定。

　　中国需要进行

　　户籍制度改革吗？

　　中国需要进行户籍制度改革吗？浙江大学人口与发展研究所王嗣均教授毫不犹豫地回答：“非改不可。”

　　王教授告诉记者，“国家为了把人口尽可能的固定在农村，就通过户口来加强迁移控制。限制农村人口向城镇迁移，首先是经济恶化，法制不健全的反映；其次是损害了宪法的严肃性，强化了人治观念；再次是造成了城乡居民之间事实上的不平等。户口管理的二元化，使两种户口性质、两类地域人口在获得个人发展机会上不能享有平等的机会，客观上是一种新的城乡对立。另外，也剥夺了部分公民应当享有的权利。如许多家庭夫妻俩两地分居的问题长期得不到解决；农村亲戚难以向城镇工作的亲人投靠落户；在城市工作多年的人得不到城市户口承认，给成家立业带来困难；一批被动员‘上山下乡’的人员及其家属忍受着比一般人更多的困扰等等。这些权利在相当一部分人身上至今还没有得到完全的保障。随着社会的进步，这种户籍管理制度上的倒退和畸形必须得到清除。”

　　事实上，户籍管理制度的不合理所暴露出来的弊端，明眼人都能看出个一二来。

　　很显然，现行户籍管理制度不利于市场经济条件下劳动力的合理流动。因为户口迁移政策严格限制人们从乡村到城市，由中小城市到大城市的人口迁移，这与市场经济条件下人才、劳动力在资本流向的引导下向大中城市集中的规律相悖。也因为户口迁移政策的限制，我们难以对人口进行有效的身份管理。户口登记中的人户不一致现象十分突出，使户口登记的内容难以反映公民的真实身份状况，不利于社会管理，也为我国今后建立适应社会主义市场经济体制的个人社会信用体系留下了极大隐患。例如，户口登记信息的不准确直接影响到人口普查数据的准确性，那么国家的各项与人口相关的行政管理工作也就难以有效实施。

　　计划经济体制下，中国户籍制度通过户口这种形式特别是进城户口审批的形式，浸入到社会经济生活的方方面面，不利于公民合法权益的保护。表现为公民政治参与权和人身自由权的损害，如人户分离人员事实上在户籍地和实际居住地都难以实现作为公民的选举权和被选举权，流动人口流动权利也常因暂住人口管理制度的不完善而被貌似合理合法的行政行为所侵犯。

　　40多岁的四川民工何有福离开家乡外出打工已经有十几年了。这些年来，他辗转于广东、福建、上海、北京、杭州等地。最近一次是什么时候行使过自己的选举权，他已经没有印象了。浙商于先生在北京打拼十多年，事业发展的红红火火，这么多年在北京生活、工作，年年为北京纳税，做了不逊于他人的贡献，但是，他却始终没有机会在北京行使自己的选举权和被选举权。

　　目前，在杭州一家媒体工作的湖北人陈先生跟记者聊起早些年在深圳打工的经历时，唏嘘不已。他说，刚去深圳的时候，收容遣送制度还没废除，外地人在深圳要“三证”。在马路上经常看见警察开着警车，看你不顺眼就抓人，像抓坏人一样，然后把你强制遣送回去，非常野蛮，感觉自己基本的安全都没有保障。

　　有关专家认为，我们国家现在城市化进程越来越快，一幢幢高楼拔地而起，马路越修越宽……，这种发展迅速的硬件上的城市化恰恰反衬了软件上城市化的缓慢，即现行户籍制度阻碍了人口的城市化。户籍制度通过沿袭计划经济体制下的限制农民进城的户口迁移政策，阻碍了城市化的发展进程。在当前社会经济环境下，由于其对大多数自发流入城市人口缺乏落户城市的“归化”渠道，不利于流入城市人口最终“归化”为城市人口，也就很难实现人口的城市化。

　　改革开放以来，户籍制度改革的滞后，带来了严重的人户分离，户籍证明公民身份的行政效率大为减弱，反映在社会治安管理上必然带来一定的难度。更为严重的是，由于户籍制度改革的滞后，大量流动人口特别是农村人口流入城市，长期居住在外却只能是暂住，难以融入城市社会。这样既加重了治安管理的难度，也使流动人口缺乏对城市的归属感和认同感，流动状态引发的违法犯罪倾向难以得到有效约束和控制，这是形成有些地区流动人口违法犯罪问题突出，社会治安混乱的重要原因。

　　户籍制度改革进行时

　　“僵化的户籍管理制度已经成为全面建设小康社会的一道障碍。”这是记者在采访时从众多专家那里听到的一个观点。

　　但是，改革开放以来，我们也应该看到户籍制度这块“坚冰”正在融化，各地户籍管理制度逐渐开始松动。

　　1997年，国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，规定从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买商品房或者有合法自建房的居民，以及与其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

　　1998年，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，开始实行婴儿落户随父随母自愿的政策，放宽解决夫妻分居问题及老人到城市投靠子女的户口政策，允许在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属在该城市落户。

　　2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。

　　2003年8月，国务院公布了30项便民利民措施，其中有7项与户籍制度有关：新出生婴儿的常住户口登记，随父随母自愿选择；在大、中城市落户的高中级专门人才到小城镇或者农村工作的，可以不迁户口；到西部地区工作的应届大学毕业生，可以根据本人意愿，将户口迁到工作地区，也可以迁回原籍；到西部地区投资、兴办实业的人员以及西部开发建设所需要的各类人才，可以不迁户口，户口迁入西部地区的，如果今后返回原迁出地工作、生活，也可以将户口迁回原迁出地；考取普通高等学校、普通中等专业学校的学生，入学时可以自愿选择是否办理户口迁移手续；取消出国、出境1年以上的人员注销户口的规定(在国外、境外定居的除外)；取消被判处徒刑、被决定劳动教养的人员注销户口的规定。

　　其中“婴儿随父落户不再有年龄限制”的规定是对1998年《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》相关规定的完善。

　　近年来，不少省市也开始了户籍制度的改革尝试。

　　2003年12月24日，浙江省海宁市海昌街道双山村的朱雪宝到市办证中心，为出生不到一个月的孙子顺利报上了“家庭户”户口。海宁市公安局负责人介绍说，从2003年10月1日开始，海宁市取消了户口性质，全体市民分为“家庭户”或“集体户”，长期以来横在海宁城乡间的户口门槛被彻底拆除。取消了原有的一些“城乡二元化”限制，如夫妻投靠、父母投靠子女等的迁户限制都不复存在。而且在低保水平、参军的优抚标准等方面已经没有城乡差别，“基本走平”。

　　更值得令人欣喜的是，从人事部公务员管理司获悉，2006年国家公务员考试，首次对中央、国家机关的招考职位不设户籍限制。这是我国公务员考录制度的重大进步，实现了“所有公民都有资格为国家服务”的公平公正思想。

　　户籍改革的切入点在哪里？

　　毫无疑问，户籍制度改革是近年来备受人们关注的热点话题之一。户籍制度改革，简而言之，就是还公民迁徙和居住的自由。改革开放以来，我国的户籍制度一直被动地适应着社会经济的发展，改革户籍制度势在必行。户籍制度到底怎么改？改革又能走多远？这些问题已经成为万众瞩目的焦点。

　　然而，在通往实现公民迁徙和居住自由这条理想的道路上，一些阻力也在严重制约着户籍制度的改革步伐。这些阻力主要是来自于附着在户口身上的一些实质性功能还没有完全与户口剥离，如社会保障、就业、就学、住房分配等。这种阻力表现最明显的是大中城市。因而，一种观点认为，“户籍改革在大中城市不应操之过急”。理由是大城市的基础设施建设档次较高，每增加一个城市人口所需的政府公共支出数额较大，目前城市政府的财力无法支撑大量新增的低水平农村就业人口；大中城市的人均公共福利水平较高，外来人口的大量涌入，必然会分摊这些公共福利支出，从维持城市社会稳定角度出发，暂时不宜放开大中城市的户口迁移政策。

　　很多地方把户籍制度称为坚不可摧的“堡垒”。事实上，户籍制度不是坚不可摧的“堡垒”，更不是捅不得的“马蜂窝”。所谓改革可能在社会层面带来种种混乱和失序，完全是那些现有制度的既得利益者们的借口和托辞。改革和创新并不意味着是对改革者自身利益的损害。目前，一些地方政府之所以不善创新甚至惧怕改革，其主要原因就是担心失去原有的权力和利益。

　　从理论上说，户籍制度的基本职能只有两项，一是证明公民身份，确认公民的权利能力和民事行为能力，证明公民的身份，以便公民参与各类社会活动；二是为政府制定国民经济和社会发展规划、配置劳动力资源等行政管理提供人口数据及相关的基础性资料。一切附加在户籍制度上的其他功能都应当逐步取消。但是，这种附加职能的剥离，不是一蹴而就的事情，它取决于一些前提条件的产生。公安部治安局局长武冬立说，随着我国经济发展和社会的进步，特别是原来与户籍管理密切相关的粮食购销、住房、劳动用工、人事、教育、社会保障等管理制度都在加快改革步伐，从而为打破城乡分割的二元户口管理结构，全面推进户籍制度改革创造了有利条件。

　　那么改革的切入点在哪里呢？

　　据公安部有关官员介绍，户籍改革最终的目标是逐步打破城乡分割的二元户口管理结构，建立城乡统一的户口登记制度，但户籍改革不会取消户口。

　　不取消户口，使得管理更科学更合理—这是国家有关部门进行户籍管理制度改革探索的一个出发点。

　　据了解，我国户籍管理制度改革的思路是：实行公民在居住地登记户口的原则，形成由户口登记、迁移为基础，居民户口簿、公民身份证两种证件和常住、暂住两种户口组成的管理制度，建立起以《中华人民共和国户籍法》为基础的科学完备的户籍法规体系，逐步形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍管理制度。

　　具体措施有五个方面：严密户口登记，强化户籍管理基础性工作；建立城乡统一的户口登记制度，打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，废除由二元户口管理结构衍生的户口“农转非”计划管理政策及蓝印户口、自理口粮户口、地方城镇户口、农场商品粮户口等多种户口形式，建立城乡统一的户口登记制度；积极调整户口迁移政策，逐步放宽户口迁移限制，引导人口的合理有序流动；加快户籍管理立法步伐；加快人口信息计算机管理系统建设步伐，提高户籍管理科技含量。

　　从根本目的来讲，户籍制度改革顺应我国从农村农业社会向城市工业社会转变，使社会管理制度与市场经济相协调，改变城乡二元体制，消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度，保障公民迁徙和居住的自由，以有利于农民向非农产业及城镇转移和工业化城镇化发展。改革的制度取向，不是取消户籍登记管理，而是剔除附在户籍上的不合理的制度；既不应该让城镇人口继续维持因为户籍身份而享有的特殊利益，也不应该要求进入城市的农村人口去分享旧城市人的特殊利益，而是进一步剥离与户籍直接联系的福利，让户口只具有标志居住地的意义，实现城乡人口的平等权利。在户口失去特殊福利含义的条件下，打破城乡分割、区域封闭，实行以固定住所和稳定就业、收入为依据申报城镇户口的政策，适应农民工向稳定的城市市民的转变；平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权力和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。

　　户籍制度改革将带来什么？

　　如果我国的户籍制度真的实现取消农业、非农业户口的界限，建立起城乡统一的户口登记管理制度的话。那么在中国制度改革历史上将是一个划时代意义的举措。

　　就地方的整体发展来说，户籍改革有利于加快城市化进程，促进经济发展。户籍改革，革除了妨碍生产要素向城市集聚的弊端，使城乡劳动者、资金、物资，按照市场经济规律调配和组合，突破了城乡人口迁移的限制，大大加快了城市化进程。城市化发展又拉动了房地产、交通运输、餐饮服务等相关产业的发展。这样，一方面给城市居民创造了更多的就业机会；另一方面又扩大了中心城市框架，改善了城市环境，提升了城市形象。

　　对于公民个人，尤其是对于那些已经在外地工作、生活多年，户口受政策限制长期得不到解决的人员来说，户籍改革消除城乡分割的二元结构户口管理制度，取消城乡分割的农业户口、非农业户口二元户口性质，以及由此衍生的蓝印户口、自理口粮户口、地方城镇户口、农场商品粮户口等多种户口类型，按照经常居住地登记常住户口的原则，建立统一的户口登记管理制度。使他们获得了平等的身份，享受到了应有的福利待遇，减少了很多不必要的烦恼。

　　对于政府部门而言，户籍改革有利于降低行政成本。原来的户口迁移，特别是“农转非”，须经户口所在地派出所、分局、市局承办人和分管领导逐级审批，环节多、时间长、名额少，迁移工作既难又烦。户籍制度改革，革除了层层把关的繁琐手续，实行准入登记，节省了警力投入，减少了周转时限，提高了工作效率，节省了公共财政的支出。

　　对于每一个中国人来说，如果户口仅仅是一个全国通用的身份证号码，或者社会保障号码，或者纳税号码—他无论到哪里，都能够居留、就业，那么，中国的户籍管理制度改革也就成功了。 -

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