经济发展与政绩紧密相关是官煤勾结的原因之一

　　“官煤”困局

　　按照官场的逻辑，经济发展与政绩紧密相关。经济效益越大，官员政绩越显著，升迁的机会就越多。在地方官吏看来，官员入股煤矿，是把地方利益、矿主利益以及官员自身利益捆绑在一起的最优选择。

　　撰稿／杨艳萍(记者)

　　10月末，清理“官煤勾结”的第一阶段工作进入尾声，陕西省共有89名“涉煤”官员先后撤资，总金额达1144万。在近两个月的清查过程中，陕西煤炭主产区榆林市神木县科协主席康寨村、煤炭工业局副局长王国平以及科技局副局长尚文斌等3人，因拒不撤资被就地免职。

　　虾兵蟹将浮出水面

　　任职于榆林市政府部门的黄女士，听到这个消息大为惊讶，“这些人一定是从前把人得罪下，现在被人家举报了。”看到整个陕西省撤资的处级干部不过区区9人，科级干部40人，一般干部24人，黄女士把手里的报纸搁在一边，搭拉着眼皮说：“清出来一帮虾兵蟹将。”

　　从9月初接到国务院清退“官股”的政令后，榆林市政府所有部门的领导干部，每人必须交一份保证书，保证自己与地方煤矿没有经济利益上的关系，今后也不会参与煤矿投资。黄女士对记者说：“真投了，谁还能让他知道吗。”

　　从目前各地清退情况看，来自政府部门的“涉煤”人员，科级和科级以下的干部成为本轮撤资的主体，再往上基本没有突破县处级。用湖南一位矿主的话来说，“查出来的大多只是相关职能部门的小萝卜头。”在他看来这些拿钱来占股份的人，真出了事根本没有大用处。“只是小鬼难缠，给他一点好处，也攥住他的把柄，不要动不动就来找麻烦。”

　　榆林一位矿主对记者说，这两年煤炭行情好，省里甚至北京都有人来这里“抢资源”。本地小矿主大多数只能拿到大矿放弃的边角料，这些有来头的人，却能通过政府关系从国有煤矿优质资源中完整地“切”去一块。“这样的资金他们查得清、退得了吗？”

　　在总结前两个月清理工作的阶段性成果时，国家安监局官员不无疑惑地发现这样一种奇怪的现象：陕西省的延安市，在省内并不是煤炭主产区，然而登记撤资入股的官员却比较踊跃；渭南市属于产煤大市，却几乎无人报名。山西的朔州也存在和渭南类似的情况。

　　从各省把清退截止期相继延后，到地方官员公然宣称“宁可丢官也不撤股”，对于查处过程的艰难和来自地方上无形而又巨大的抵触，国家安监总局局长李毅中一定感受深刻。在11月1日国务院新闻办举办的新闻发布会上，李毅中这样对媒体说：“这次清理纠正工作是初步的，撤出的投资可能只是一部分。从目前的举报线索来看，还有更隐蔽的、埋藏更深的。”

　　“红顶商人模式”

　　“领导干部参股？哪有报纸上说得那么玄乎。”在太原，一位从事煤炭行业的童先生对记者说，“干那种事的一般都是小干部。煤炭属于高危行业，出了事情就会‘株连九族’，真正有实权的人，谁会去冒那个险。官级高的大领导，对煤炭行业的风险性和危险性了解更多，他们更不会去做这种事。不过

　　这位童先生对记者说，对于有实权的领导干部，参股煤矿小打小闹他看不上，做得太大又会影响仕途，“他们真有什么需求，比如要出国，跟上煤老板一起去就是了；要跑官，煤老板给出钱就行了。人挣钱不就是图个舒心吗。自己干煤矿，压力太大。”

　　早年毕业于中国地质大学、在煤炭行业浸淫数十年的童先生，对煤矿和矿主目前面临的困境深有感触。近年国内经济的高速增长，带动

　　煤价不断走高，驱使矿主用金钱去腐蚀政府对煤矿的“封堵”，令官煤勾结在这两年越发紧密和猖獗。一个矿主一年中的主要工作，只有很少部分用在抓生产抓安全，更大的精力都耗费在协调与各方面的关系上。

　　“有些矿主这么做，那也是被逼无奈。一个小小的县级单位，可以管到它的政府部门就有20多个，谁都可以到它那里指手画脚。煤炭是个事故多发的行业，政策调整一次，行业整顿一次，相关部门各种名目的费用就来征收一遍，而且合理合法。这个时候谁也得罪不起，哪个部门都有可能要了你的‘命’。当地派出所如果问你要20万的赞助费，你敢不给吗？”

　　开煤矿首先要协调好与地方政府的关系，对于这一点，目前从事煤炭贸易的邱先生有最直接的体会。邱先生过去是江苏一家国有大型煤矿的中层干部，曾经参与多起集团对山西煤矿的合作与收购过程。在接受本刊记者采访时，他坦率地说集团与山西的合作少有成功，原因在于，山西人不肯“卖祖宗”，无论如何都要他们自己来控股。

　　“一位跟我们谈过合作的赵老板，过去是山西省政府一名官员。2002年之前煤炭行业不景气，他下海之后通过政府的关系，利用为地方招商引资拿到不少资源。我们想收购的，是他在山西古交市一块13平方公里大小的煤矿。我们的条件是，集团支付建设煤矿所需的4亿资金，以及分6年付清的1.7亿元矿产资源补偿费，由此占有这座煤矿80%的股份，他占20%的干股，每年还会给他一笔固定的费用，除此之外煤矿与他没关系。这个条件被他一口回绝。”

　　邱先生最初的看法是，这人就是个山西“土财主”，霸住自己的二亩三分地，宁可烂掉也不肯被别人买去。在山西地面上跑久了，他才觉出赵老板的做法自有他的道理。赵老板明确告诉他们，如果这个煤矿与他没关系，将来对双方都不利。尽管对方是全国赫赫有名的煤炭集团公司，但是在古交市在山西省，赵老板深厚的人脉关系仍旧必不可少。

　　“在以红顶商人为主导模式的煤炭行业，经营一家煤矿确实需要赵老板这样的人，需要他与地方各部门高度的协调能力。但是对我们这样一个外地企业来说，这里面有机会，也存在巨大风险。我们不知道他所谓的‘协调’究竟会到一个什么程度，对合作的成败究竟会产生多大的影响，这个风险我们没法评估。”

　　官场的逻辑

　　按照官场的逻辑，经济发展与政绩紧密相关。经济效益越大，官员的政绩就越显著，得到升迁的机会就更多。在他们看来，官员入股煤矿，是把地方利益、矿主利益以及官员自身利益捆绑在一起的最优选择。

　　计划经济时期山西人都听说过这样一句话：过了娘子关(河北与山西交接处)来到山西地界，就像进了党校，人人都能跟你谈谈马列主义。山西著名学者申长平也曾经感叹：“山西是一个封建意识浓厚的地方，很多人都把做官当成第一追求，其个人的价值取向就是当官。”现在煤炭是创利最快的行业，不少官员就把煤矿当成了政绩的突破口，多挖煤成了在仕途上快速提升的一条捷径。

　　当地一位干部对记者说，领导任职时间短，也是地方官员无视煤矿开采规律，热衷追求短期效益的一个因素。他对记者说，山西官场干部任职都不长，一般地市是5年，县里是3年，甚至一两年就一变。

　　根据当地媒体披露，2002年山西财政供养人员由1990年的91万人，增加到133万，增长幅度达到46%；财政供养人员由20世纪90年代初的32人供养1人，变为目前的24人供养1人。

　　僧多粥少、财政拮据，使政府部门行政职能商业化的痼疾再度泛滥。在许多地方，特别是基层行政单位，机构不大，但人员众多，财政核拨的行政经费远远不足，如果不靠乱收费，根本难以维持。有些地方，干脆对一些行政部门如煤管局、工商局不拨经费，由这些部门自行收费维持，甚至还下达收费上交任务，作为当地财政预算收入。

　　山西学者段治平和田启生，对当地煤炭经济保持着长期的观察和思考。在他们看来，计划经济时期政府对经济巨大的影响和控制力，在改革开放20多年后的今天，余威犹存。从前这种干预和控制不是依靠法律体系来实现，主要依靠行政权力和行政机构来进行。

　　改革开放后，尽管权力经济的色彩有所淡化，企业拥有了更多的生产经营自主权，但行政体制并没有发生大的改变，行政机构的权力也没有受到明显的消弱，它随时可以从不同角度，用不同方式来影响和干预企业，权力型经济是导致乱收费的基本原因。以权收费、以权敛财，又成了官商勾结的催化剂。在这样的现实背景下，地方官员从煤矿撤资表现出一种被动、消极的姿态，也就不难理解了。

　　矿主的逻辑

　　“在最短的时间内攫取最大的利润”，这样的理念符合地方官员的利益，更符合煤矿矿主的利益。在这个问题上，双方达到了高度的默契。官员追求短期效益，是为了在最短时间内积累更多升迁的政绩资本，至于矿主，则在于长期以来小煤矿产权始终含混不清，矿主不仅要承担安全风险，还要承担政策频繁调整给经营和收益带来的不确定。

　　上世纪80年代以前，国有煤矿从国家手中获取的资源，多是以行政无偿划拨，或者低价购买的方式获得。在煤炭行业的低谷期，部分国有煤炭企业难以为继，一些私人资本趁机以极其低廉的价格进入到需要高投入的煤炭行业。在1996年之前，众多小煤矿逐渐全被承包了出去，年限从三五年，到“把矿里的煤全挖尽”。

　　早在1986年，《中华人民共和国矿产资源法》就已确立了资源的有偿使用原则，1996年修改后的新法再次明确了矿产资源属国家所有，实行有偿开采的原则。实际的情况是，在随后的5年中，全国包括煤矿在内的矿业权流转总共只发生了270多项，更多的矿权转让是以非市场价格来进行，暗箱操作甚为普遍。

　　“在1997年之前，你投资的煤矿只要与国有大矿没有冲突，井与井之间不重叠，地方煤炭局就可以审批。因此在前些年老矿的转手非常频繁，一个小煤矿可以被层层转包近20次。随意变更采矿权是违法的，一般的做法是四张许可证(采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证)的法人不变，只需私下进行股东变更，然后在到地方煤矿管理局打通关节就行了。”

　　陕西一位矿主对记者说，按照现在正常程序，你要投资一个煤矿，首先要向地方主管部门提出预申请，经省国土资源厅同意，才可以在区、县、市逐层立项，再经省发改委审批后，上报国家国土资源部报批，结果还有可能是不被批准。现在开煤矿是越来越难了，除非你能拿到国家产业政策支持的大项目，比如符合循环经济的煤转油，煤转气，被批的可能性就会增大。可是这样的项目需要大资金、大投入，小矿主没法玩得起。

　　以非正常手段获取煤矿的采矿权，矿主首先要做的就是以最快速度收回投资，在此前提下，矿区建设和安全投入基本成为空谈，造成资源严重浪费的掠夺式开采，在同等规模的小煤矿中随处可见。国家去年关闭年产6万吨以下的小煤矿，今年关闭9万吨以下的小煤矿，矿主不知道被关闭的命运明年是否会落到自己的头上。政策的不确定，加上煤矿随时会死人，驱使矿主必须在现行制度下寻找到自己的生存空间，与地方官吏的利益联盟，就成了他们一个本能的选择。

　　2004年年中，山西省在临汾、吕梁等地推行“资源有偿取得价款”的试点改革，今后矿主只要根据资源储量上交一笔资源补偿费，就可以获得原本国家无偿划拨给乡镇、县市或是省里的采矿权。这意味着从此以后煤矿不仅有了相对合理、透明的市场定价，而且矿主可以长期合法地进行开采，可以把煤矿拿到银行抵押贷款，还可以光明正大地进行市场转让。

　　据临汾市煤炭工业局的统计数字显示，煤矿产权明晰后，临汾市煤炭资源回收率已由一年前的30%上升到70%，煤炭百万吨死亡率从5.6下降到了1.7。不仅如此，试点之后，临汾市煤矿明确了责任主体，实现了采矿权和经营权的高度统一，矿主普遍加大了安全设备、先进设备的投入，扩大了规模效益。2005年起，矿权改革从临汾试点，开始迅速向全国推广。-

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