决策不是领导者的专利

　　决策不是领导者的专利

　　-本刊特约评论员 任剑涛

　　“公共”流于社会公众的哀怨，决策沦为地方领导的专利，从2006年十大地方公共决策镜鉴评选结果来看，地方政府决策的公共性与科学性都还亟需提高。

　　首先，地方政府自身公共性程度的低下决定了决策公共性程度不高。近年弥漫全国的GDP思维对于地方政府的决策制约力度，可以说是有增无减。只要是有利于地方政府治理区域GDP增长的项目，就成为调动地方政府决策思维活跃性的决策。内蒙古新丰电厂的“顶风作案”，河南郑州的违法征地，贵州汇通世华“高科技产业”的破产，无不折射出地方政府急于做大GDP的决策惯性。缺乏GDP增长这个指数，我们似乎就没有判断政府决策是否正当合理的依据了。这是一个缺乏公共性支撑的政府必然遭遇的尴尬。在整个政府制度框架没有改革的情况下，恐怕地方政府由GDP决断政策的基本格局还无法破局。

　　其次，地方政府运作的程序紊乱是地方政府无法摆正“公共”与“决策”两者之间的关系，从而实现真正意义上的公共决策。政府决策程序的有序化既显示为一套井然有序的决策体制，又显示为递进性和目标性相统一的决策进程，更显示为决策程序不仅保障了公共参与、公共动机，又保障了决策主观性克制的有效性。从这样的视角看开去，地方政府决策的体制远远没有满足公共决策的底线要求。地方政府的决策基本上是首长拍板制，没有一个相互制约保证决策理性的制衡安排。同时，地方政府决策的公共参与程度还相当低，决策的利益相关方与社会公众的理性博弈空间非常逼仄，注定了地方政府决策的偏差性质。南通火车站的“改扩建”案例，就反映了缺乏程序控制的地方政府决策的缺陷。

　　再次，地方政府决策的部门化局面，使地方政府决策无法保持一致性、权威性，进而丧失公共性。本来，地方政府决策应当保持部门间的一致性和协调性。长期以来，地方政府部门不惜损害政府作为整体组织结构的权威性，仅仅从自己部门的利益出发制定并执行政策。这就必然造成地方政府各组成部门间的利益差异，更进一步造成政府影响下的社会不安。这是今天地方政府治下相当多的政策失当最为直接的原因。深圳市城管队员的扒裤事件，广西玉林的传销热问题，反映的就是地方政府间利益差异导致的社会问题。

　　最后，政府与市场、与社会争利的显在与潜在动机，导致地方政府决策失误、认同下降。现代社会的合理结构是国家、市场社会组织间的良性互动。不论哪个级别的政府组织，都应当以自己的依法行政支撑其一片法治天空，让市场能够按照价格机制有效、顺畅运转，让社会组织按照业缘、地缘和趣缘组织起来有效自治。但是，地方政府常常为了显示自己的单一功效，不把市场原则与社会组织放在眼里。对于一些地方政府的决策来讲，只要政府基于主观意图去行使政府权力，那么市场与社会就必须屈从政府的权力指挥棒。如此，市场与社会就此成为政府显示能力的牺牲品。山东济宁市政府的杀狗令，山西方山县政府的禁网令，都显示了一个“自私”的政府如何不愿意与市场、社会和谐相处的状态。

　　试图保证地方政府决策的公共性，俾使地方政府公共决策的民主性与科学性均有起码的保障。一方面，以权力体系的制度化规范保证政府决策的法治化，另一方面，以国家、市场与社会的积极互动保证政府决策的公共性。再一方面，以程序化保证政府决策的科学性，将谋划与决断有效分离又有效制衡。这样，地方政府决策的公共性与科学性就会有根本的保障。也才能避免将地方政府的“公共决策”拆为“公共”与“决策”的两节，也才能够将公共决策限定在保障公共利益，提供公共服务，提升公共福利的“现代”范围内。-

　　(作者系中山大学公共管理学院院长)